LA CONFERENCE
Assurer la pérennité de la Charte
par Gérard Collomb
De Barcelone à Lyon
Le programme

LA CHARTE

Quelle valeur juridique ?
[par Edith Jaillardon]

LA DECLARATION FINALE
Vers un secrétariat permament

:: A propos de la Charte européenne des droits de l'homme dans la ville
par Edith Jaillardon

Même si presque tous les droits qu'elle énonce sont juridiquement protégés par d'autres textes (Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et Pactes internationaux relatifs aux droits civils et politiques, notamment), la Charte européenne des droits de l'homme dans la ville n'a pas, en tant que telle, de valeur juridique contraignante.

Si le Comité de suivi de la Charte européenne des droits de l'homme dans la ville souhaite trouver les voies et moyens pour que ce texte se voie reconnaître une valeur juridique contraignante, deux processus, qui s'appuient sur les acquis et les possibilités d'action du Conseil de l'Europe, sont envisageables :

 1- Utiliser les possibilités offertes par la coopération interterritoriale

La coopération interterritoriale est, avec la coopération transfrontalière, l'une des modalités de la coopération décentralisée. Celle-ci, on le sait, concerne l'ensemble des actions de coopération internationale menées par les collectivités territoriales avec des collectivités étrangères dans un but d'intérêt commun. Ces actions sont conduites dans le cadre d'une convention conclue entre une ou plusieurs autorités territoriales françaises et une ou plusieurs autorités territoriales étrangères.

La coopération transfrontalière, c'est-à-dire la collaboration avec des autorités territoriales situées de part et d'autre d'une même frontière, s'est ainsi développée dans le cadre juridique défini par la Convention-cadre de Madrid du 21 mai 1980. Adoptée sous l'égide du Conseil de l'Europe, complétée par un protocole additionnel en 1995 et ratifiée par la quasi-totalité des Etats membres du Conseil de l'Europe, cette convention-cadre est considérée comme le texte fondateur de la coopération décentralisée transfrontalière. Plus incitatives que contraignantes pour les Etats, ses dispositions ont pour objectif de faciliter et promouvoir la coopération décentralisée transfrontalière, notamment par la création de structures de coopération ayant ou non la personnalité juridique.

Aujourd'hui, les collectivités territoriales collaborent de plus en plus avec des collectivités étrangères avec lesquelles existe une communauté d'intérêts, mais dont le territoire n'est pas contigu : c'est la coopération interterritoriale.

L'adoption du protocole additionnel n°2 à la Convention-cadre de Madrid sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif à la coopération interterritoriale, le 5 mai 1998, a pour but de donner à cette forme de coopération un cadre juridique identique à celui dont bénéficie la coopération transfrontalière.

En vigueur depuis le 1er février 2001, ce protocole a été signé et ratifié par 15 Etats européens, dont l'Allemagne, la Suisse, l'Albanie, la Lituanie, la Slovénie, la Suède, auxquels s'ajoutent huit Etats l'ayant signé sans l'avoir, pour le moment, ratifié.

La France, la Belgique, le Portugal font partie de ces derniers. Ces Etats ont signé le protocole, mais ne l'ont pas encore ratifié (le projet de loi de ratification, déposé devant le Sénat français en décembre 2005, devrait être prochainement adopté).

Parmi les Etats dont des villes ont signé la Charte européenne des droits de l'homme dans la ville, seules l'Espagne et l'Italie n'ont pas ratifié, ni même signé, ce texte.

* Projet de loi adopté par le Sénat le 27 juin 2006 et transmis à l'Assemblée nationale le 27 juin 2006. La Commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale a été saisie pour examen et a nommé un rapporteur le 20 septembre 2006.
** Loi autorisant l'approbation de la Charte européenne de l'Autonomie locale promulguée le 10 juillet 2006 (JO 11 juillet 2006).

Outre une incitation à la mise en œuvre concrète les droits qu'elle contient, la coopération interterritoriale permet de formaliser le réseau que constituent les villes signataires de la Charte.

Un "groupe de pression" actif dans la promotion et le développement des droits de l'Homme dans la ville, susceptible d'acquérir la personnalité juridique, peut ainsi naître et prendre de l'ampleur. Il aura alors un réel poids quand il s'agira d'utiliser la deuxième voie envisageable, celle de l'adoption d'une convention dans le cadre du Conseil de l'Europe.

 2- Prendre la voie de l'adoption d'une Convention dans le cadre du Conseil de l'Europe

Le Conseil de l'Europe a vocation à étudier toute question politique d'intérêt commun et son programme d'action couvre notamment les domaines de la "démocratie, des libertés et droits fondamentaux", ainsi que ceux de la "démocratie locale".

Le Statut du Conseil de l'Europe, signé le 5 mai 1949, dispose dans l'article 1er que "le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de favoriser leur progrès économique et social.

Ce but sera poursuivi au moyen des organes du Conseil, par l'examen des questions d'intérêt commun, par la conclusion d'accords et par l'adoption d'une action commune dans les domaines économique, social, culturel, scientifique, juridique et administratif, ainsi que par la sauvegarde et le développement des droits de l'homme et des libertés fondamentales".

Le Conseil de l'Europe offre ainsi les possibilités d'une coopération internationale à géométrie variable par le biais de conventions adoptées par le Comité des ministres (ayant un caractère contraignant pour les Etats qui les ratifient ou y adhèrent) ou d'accords partiels (permettant d'engager des actions communes ou d'ouvrir certaines conventions à des Etats non membres).

Le Conseil de l'Europe est à l'origine de plus de 200 instruments juridiques internationaux visant à l'harmonisation des législations nationales de ses Etats-membres, qui permettent notamment de renforcer et consolider la démocratie locale, d'élaborer et mettre en œuvre un cadre normatif pour le fonctionnement de leurs collectivités et d'encourager le partage des bonnes pratiques dans les domaines identifiés.

L'adoption d'une convention par le Comité des ministres permet de donner un cadre normatif harmonisé contraignant pour les Etats. C'est ainsi, par exemple, qu'ont été élaborées et mises en oeuvre la Charte européenne de l'autonomie locale (adoptée en 1985, mise en œuvre en 1988), la Charte Sociale européenne et son protocole additionnel sur l'égalité des sexes (adopté en1988 et mis en œuvre en 1992) ou encore la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (adoptée en 1992, mise en œuvre en 1997).
Le suivi de l'exécution des conventions est assuré : le Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR) est ainsi chargé de développer les connaissances et l'expertise dans le domaine de la démocratie locale et régionale (définition et préparation de standards et lignes directrices), mais également d'assurer le suivi des différentes conventions pertinentes et de coordonner l'impulsion aux activités en matière de coopération transfrontalière et inter-territoriale des collectivités territoriales.

Devenue une convention du Conseil de l'Europe, la Charte européenne des droits de l'Homme dans la ville deviendrait un instrument juridique contraignant susceptible d'assurer l'effectivité des droits qu'elle énonce.

Ajoutons pour information que, dans les domaines où il s'agit de définir des lignes directrices pour la politique et la législation future des Etats membres, le Comité des ministres peut adresser, sur proposition de l'Assemblée parlementaire et à l'unanimité, des recommandations aux gouvernements. Bien que n'ayant pas de valeur contraignante, ces textes non normatifs tracent la voie et constituent la base d'une action commune pour les Etats membres. Par exemple, le 6 décembre 2001, le Comité a adressé une recommandation aux Etats membres concernant la participation des citoyens à la vie publique au niveau local. Outre ces recommandations adressées au Comité des ministres, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe peut adopter des résolutions et des avis*. Les résolutions reflètent les décisions de l'Assemblée sur des questions qu'elle est habilitée à régler ou l'expression d'opinions qui engagent sa seule responsabilité. Une proposition de recommandation ou de résolution sert de base à la rédaction d'un rapport qui, lorsqu'il a été adopté en commission, est déposé pour débat à l'Assemblée, qui l'examine. L'Assemblée parlementaire peut enfin adopter des avis sur des questions qui lui sont soumises par le Comité des ministres (adhésion de nouveaux Etats membres au Conseil de l'Europe mais aussi budget ou projets de conventions).

Enfin, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE) est un organe consultatif auprès du Comité des ministres et de l'Assemblée parlementaire à qui il adresse des recommandations, des propositions et des avis permettant :

d'assurer la participation des collectivités locales et régionales à la réalisation de l'idéal de l'union de l'Europe telle que définie à l'article 1er du Statut du Conseil de l'Europe, ainsi que leur représentation et leur engagement dans les travaux du Conseil de l'Europe,
de promouvoir la coopération entre collectivités locales et régionales.

Promoteur de la démocratie locale et régionale, le CPLRE a élaboré depuis sa création un ensemble de traités internationaux, telle la Charte européenne de l'autonomie locale.

Il contrôle la mise en oeuvre effective des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale et des grands principes de la démocratie locale; de plus, par la rédaction de rapports "de monitoring" dans les Etats membres, il assure une mission de suivi de la démocratie locale en Europe.

Ces derniers moyens permettraient de tracer la voie, mais seule une convention contraindrait les Etats à modifier leur ordonnancement juridique pour reconnaître aux villes des compétences en matière de droits de l'homme. La contrepartie est, bien entendu, que les villes auraient alors à respecter des obligations nouvelles

Edith Jaillardon est professeure de droit à l'Université Lumière-Lyon 2 et vice-présidente de la Chaire Lyonnaise des droits de l'homme. Novembre 2006.

NOTE* : ARTICLE 23 : DEPOT DE PROPOSITIONS DE RECOMMANDATION ET DE RESOLUTION
a. Une recommandation consiste en une proposition de l'Assemblée, adressée au Comité des ministres, dont la mise en œuvre échappe à la compétence de l'Assemblée mais relève des gouvernements.
b. Une résolution exprime une décision de l'Assemblée sur une question de fond, dont la mise en œuvre relève de sa compétence, ou un point de vue qui n'engage que sa responsabilité. En outre, une résolution peut porter sur une question de forme, de transmission, d'exécution et de procédure.
Une proposition de recommandation ou de résolution doit être signée par au moins dix représentants ou suppléants appartenant à cinq délégations nationales au moins […]. Règlement de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, art 23, 23.1.et 23.2.