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__Deux conceptions de souveraineté

[New York, le 20 septembre 1999 / Allocution à la séance inaugurale de l'Assemblée générale des Nations Unies]

C'est pour moi un honneur de pouvoir m'adresser à vous en cette dernière Assemblée générale du XXe siècle pour vous présenter mon rapport annuel sur l'activité de l'Organisation dont le texte vous a été distribué. A cette occasion, j'aimerais tracer les perspectives de la sécurité des populations et de l'intervention au siècle prochain. Eu égard aux événements dramatiques qui se sont déroulés cette année, je suis sûr que vous comprendrez cette décision.

En tant que Secrétaire général, la tâche la plus importante qui m'incombe est de restaurer le rôle légitime de l'Organisation au service de la paix et de la sécurité et de rapprocher l'Organisation de ceux qu'elle a pour mandat de servir. A l'aube d'un siècle nouveau, cette mission garde toute sa validité.

Mais cette mission, il nous faut continuer à la remplir dans un monde qui n'est plus le même, sous l'empire de changements géopolitiques, économiques, techniques et écologiques dont nous n'arrivons pas encore à prendre toute la mesure. Notre quête de moyens nouveaux pour combattre les ennemis de toujours que sont la guerre et la pauvreté n'aboutira que si nous nous montrons tous capables d'adapter notre Organisation à un monde où sont apparus de nouveaux acteurs, de nouvelles responsabilités et de nouvelles perspectives de paix et de progrès.

La souveraineté de l'Etat, dans son acception la plus fondamentale, est en train d'être redéfinie par les forces de la mondialisation et de la coopération internationale.

Aujourd'hui, il est largement admis que l'Etat est au service de sa population, et non le contraire. Dans le même temps, la souveraineté de l'individu, j'entends par là l'ensemble des droits de l'homme et des libertés fondamentales de chaque individu, tels qu'ils sont consacrés par la Charte, s'est trouvée renforcée par une prise de conscience renouvelée du droit qu'a chaque individu de maîtriser sa propre destinée.

Cette évolution parallèle, qui est remarquable et dont il faut se réjouir à bien des égards, ne se prête pas à une interprétation ou à des conclusions hâtives.

Au contraire, elle exige de nous que nous jetions un regard neuf sur la façon dont l'Organisation répond aux crises politiques et humanitaires et aux violations des droits de l'homme, qui sont le lot d'une grande partie de l'humanité; sur les moyens mis en oeuvre par la communauté internationale dans les situations de crise, et sur le fait que nous sommes prêts à agir dans certaines zones de conflit, alors que nous nous contentons de palliatifs humanitaires dans de nombreuses autres crises qui endeuillent le monde, et face auxquelles nous ne pouvons rester passifs sans nous déshonorer.

La souveraineté de 1'individu, j'entends par là 1'ensemble des droits de 1'homme et des libertés fondamentales de chaque individu, tels qu'ils sont consacrés par la Charte, s'est trouvée renforcée par une prise de conscience renouvelée du droit qu'a chaque individu de maîtriser sa propre destinée.

Ce qui nous amène à réfléchir à ces questions essentielles, ce ne sont pas seulement les événements de l'année écoulée, mais également les nombreux défis qui nous sont jetés aujourd'hui et dont le plus urgent est celui du Timor-Oriental.

De la Sierra Leone à l'Afghanistan, en passant par le Soudan, l'Angola, les Balkans et le Cambodge, de nombreuses populations attendent de la communauté internationale plus que des mots de sympathie. Elles attendent un engagement concret et soutenu pour les aider à mettre fin au cycle de la violence et à s'engager sur la voie qui mène à la prospérité.

Alors que le génocide au Rwanda ne cessera de rappeler à notre génération les conséquences de la passivité face à des massacres, le récent conflit au Kosovo suscite des questions importantes concernant les conséquences d'une action qui est décidée par une communauté internationale divisée.

Ce conflit a mis en pleine lumière le dilemme de ce qu'on a appelé l'intervention humanitaire: d'une part, il y a la question de la légitimité d'une action entreprise par une organisation régionale sans mandat de l'ONU, d'autre part, il y a I'impératif universellement reconnu de s'opposer résolument à des violations graves et systématiques des droits de l'homme ayant de graves conséquences humanitaires.

L'incapacité que la communauté internationale a manifesté au Kosovo de concilier ces deux intérêts également contraignants, la légitimité universelle et la défense efficace des droits de l'homme, représente une véritable tragédie.

Le conflit au Kosovo a mis en relief le principal défi que le Conseil de sécurité et l'ONU dans son ensemble devront relever au siècle prochain, à savoir rallier toute la communauté internationale autour du principe que des violations massives et systématiques des droits de l'homme, où qu'elles se produisent, ne sauraient être tolérées.

Ce conflit et son dénouement ont suscité un vaste débat qui aura des incidences profondes sur le règlement des conflits depuis les Balkans jusqu'à l'Asie de l'Est en passant par l'Afrique centrale. Chacun des camps, dans ce débat fondamental, devra répondre à des questions difficiles.

A ceux qui voient dans l'emploi de la force sans mandat du Conseil de sécurité la menace la plus grave qui pèse sur l'avenir de l'ordre international, on pourrait poser cette question, non pas dans le contexte du Kosovo, mais dans celui du Rwanda: si, en ces jours et ces heures sombres qui ont débouché sur le génocide, il s'était formé une coalition d'Etats prêts à intervenir pour défendre la population tutsie, alors que le Conseil de sécurité tardait à lui donner le feu vert, cette coalition aurait-elle dû rester à l'écart et assister, impuissante, au déroulement de ces événements qui inspirent l'horreur ?

A ceux qui voient dans l'intervention au Kosovo l'aube d'une ère nouvelle où des Etats et groupes d'Etats pourront intervenir militairement en dehors des mécanismes établis pour assurer le respect du droit international, on pourrait poser la question suivante : de telles interventions ne risquent-elles pas de saper les bases du système de sécurité qui a été créé après la seconde guerre mondiale - imparfait certes, mais ayant fait ses preuves - et d'ouvrir ainsi la voie à de futures Interventions, créant des précédents dangereux sans qu'ait été défini au préalable un critère sûr permettant de décider qui peut invoquer ces précédents et dans quelles circonstances ?

En cette époque agitée de crises et d'interventions, certains ont soutenu que la Charte elle-même, qui a vu le jour dans la foulée d'une guerre mondiale entre les Etats, ne pouvait pas nous servir de point de repère dans un monde de guerres ethniques et de violence intestine. Je crois qu'ils ont tort.

La Charte est un document vivant, dont les nobles principes continuent de traduire l'aspiration des peuples partout dans le monde à vivre dans un contexte de paix, de dignité et de développement. Aucune disposition de la Charte ne va à l'encontre de la reconnaissance de l'existence de droits qui transcendent les frontières.

Les notions traditionnelles strictes de souveraineté ne peuvent plus rendre compte de la volonté des populations du monde entier de voir leurs libertés fondamentales reconnues.

En réalité, tant la lettre que l'esprit de la Charte représentent l'affirmation de ces droits fondamentaux. En bref, ce ne sont pas les lacunes de la Charte qui expliquent la situation actuelle, mais bien les difficultés que nous éprouvons à appliquer ses principes à une époque nouvelle, une époque où les notions traditionnelles strictes de souveraineté ne peuvent plus rendre compte de la volonté des populations du monde entier de voir leurs libertés fondamentales reconnues.

Les Etats souverains, qui ont rédigé la Charte il y a plus d'un demi-siècle, étaient épris de paix, mais ils avaient connu la guerre.

Ils avaient éprouvé la terreur du conflit, mais ils n'ignoraient pas pour autant qu'il y a des moments oÙ l'emploi de la force peut être légitime pour préserver la paix. C'est bien pourquoi la Charte déclare expressément qu'"il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l'intérêt commun". Mais qu'est-ce que l'intérêt commun? A qui appartient-il de le définir? De le défendre ? Sous l'autorité de qui? Et avec quels moyens d'intervention? Voilà autant de questions aux prolongements immenses qui nous sont posées à l'aube d'un siècle nouveau. Je ne vais pas tenter ici d'y répondre ou de proposer des critères de réponse, mais j'aborderai quatre aspects de l'intervention qui me paraissent riches d'enseignements pour le règlement de conflits futurs.

En premier lieu, il importe de définir l'intervention aussi largement que possible, de manière à englober une vaste gamme de mesures, allant des plus pacifiques aux plus contraignantes. Une ironie tragique veut que nombre de crises qui continuent aujourd'hui de passer inaperçues, et ne sont donc pas résolues, pourraient être réglées en recourant à des formes d'intervention bien moins dangereuses que celles dont nous avons été récemment les témoins en Yougoslavie. Il reste que l'engagement de la communauté internationale au service du maintien de la paix, de l'assistance humanitaire, du redressement et de la reconstruction varie considérablement selon les régions et les crises.

Pour que la volonté nouvellement exprimée d'intervenir dans des situations d'extrême souffrance bénéficie du soutien de tous les peuples du monde, il faut qu'elle paraisse et soit équitable et appliquée systématiquement, quels que soient la région ou le pays. Après tout, l'humanité est un tout indivisible.

Il faut également reconnaître que toute intervention armée signifie en soi l'échec de la prévention. Tout en examinant ce que l'intervention sera demain, nous devons redoubler d'efforts pour accroître nos capacités de prévention, notamment l'alerte rapide et la diplomatie, le déploiement et le désarmement à titre préventif.

Les Tribunaux pour le Rwanda et l'ex-Yougoslavie, de création récente, qui mènent la lutte contre l'impunité, s'avèrent être un puissant Instrument de dissuasion en ce qui concerne les crimes contre l'humanité. Telles étaient mes préoccupations lorsque j'ai décidé de traiter, dans l'introduction de mon rapport annuel, des moyens qui devraient nous permettre de passer d'une attitude de réaction à une attitude de prévention. La politique de prévention la plus coûteuse coûtera de toute façon beaucoup moins cher en vies humaines et en ressources que le recours le moins onéreux à la force armée.

En deuxième lieu, la souveraineté à elle seule n'est manifestement pas le seul obstacle qui entrave une action efficace lorsque apparaÎt une crise à propos des droits de l'homme ou une crise humanitaire. Il faut tout autant compter avec la façon dont les Etats Membres de l'Organisation définissent leur intérêt national dans toute crise.

Bien entendu, la poursuite traditionnelle de l'intérêt national est une donnée permanente des relations internationales et de la vie et du fonctionnement du Conseil de sécurité. Toutefois, alors que la fin de la guerre froide a déterminé de profonds changements dans le monde, je ne crois pas qu'il en ait été de même dans la façon dont nous concevons l'intérêt national.

Je suis convaincu qu'au siècle prochain, une définition nouvelle, plus large et plus ouverte de l'intérêt national devrait amener les Etats à faire preuve d'une cohésion beaucoup plus grande au service des valeurs fondamentales de la Charte que sont la démocratie, le pluralisme les droits de l'homme et la primauté du droit.

A une époque placée sous le signe de la mondialisation doit correspondre un engagement mondial. En effet, lorsque l'on considère le nombre toujours plus élevé de défis auxquels l'humanité doit faire face, on se rend compte que l'intérêt collectif coïncide avec l'intérêt national.

En troisième lieu, au cas où il faudrait envisager une intervention armée, il faut s'assurer que le Conseil de sécurité, organe chargé d'autoriser l'emploi de la force au regard du droit international, est en mesure de relever le défi.

Il n'y a pas à choisir, comme je l'ai dit pendant le conflit du Kosovo, entre, d'une part, l'unité du Conseil et l'inaction face au génocide, comme ce fut le cas au Rwanda, et, d'autre part, entre la division du Conseil et l'action régionale, comme ce fut le cas au Kosovo.

Dans les deux cas, les Etats Membres auraient dû pouvoir s'entendre sur la défense des principes de la Charte et sur des mesures de défense de l'humanité que nous avons en partage.

Le pouvoir de dissuasion du Conseil n'est pas moins important que son pouvoir de coercition. Le Conseil doit être capable de s'affirmer collectivement au service d'une juste cause et avec les moyens nécessaires, sous peine de voir sa crédibilité compromise aux yeux du monde.

Dès lors que des Etats qui seraient enclins à adopter un comportement criminel savent qu'ils ne sont pas absolument à l'abri derrière leurs frontières et que le Conseil de sécurité interviendra pour empêcher que soient commis d'autres crimes contre l'humanité, ils renonceront à adopter un tel comportement, sachant qu'ils ne peuvent compter sur une impunité souveraine.

Si la conscience collective de l'humanité, une conscience à laquelle la cruauté fait horreur, qui ne peut concevoir l'injustice et veut la paix pour tous les peuples, ne peut trouver dans l'Organisation son premier héraut, il y a fort à craindre qu'elle se tournera vers une autre instance pour défendre la paix et la justice.

La Charte fait du Conseil le défenseur de l'intérêt commun, et il faut qu'il apparaisse comme tel, dans une époque placée sous le signe des droits de l'homme, de l'interdépendance et de la mondialisation, au risque de voir d'autres essayer de se substituer à lui.

Permettez-moi de dire que la décision prompte et efficace du Conseil d'autoriser l'envoi d'une force multinationale au Timor-Oriental traduit précisément la vision commune que j'ai préconisée aujourd'hui devant cette assemblée. Il reste qu'il y a eu déjà beaucoup trop de pertes de vies humaines et de destructions pour que nous puissions nous reposer sur nos lauriers. Nous devons à présent nous atteler à la lourde tâche de ramener la paix et la stabilité au Timor-Oriental.

Enfin, une fois qu'il a été mis fin au conflit, au Timor-Oriental ou n'importe où ailleurs, il est absolument indispensable que l'engagement au service de la paix soit aussi résolu que l'engagement au service de la guerre.

Ici aussi, nous devons faire preuve de cohérence. Tout comme notre engagement dans l'action humanitaire doit être universel, car il y va de sa légitimité, notre engagement au service de la paix ne peut se terminer avec la fin des hostilités. Les séquelles de la guerre exigent au moins autant de compétences, de sacrifices et de ressources si nous voulons construire une paix durable et empêcher le retour de la violence.

C'est précisément un tel défi que nous lancent le Kosovo et, avec lui, d'autres missions des Nations Unies actuellement déployées ou qui se profilent à l'horizon.

A moins que l'ONU soit assurée de disposer des moyens et de l'appui nécessaires pour réussir, non seulement la paix sera perdue, mais la guerre le sera également. De la mise en place d'une administration civile à la création d'une société civile capable de promouvoir une société tolérante, pluraliste et prospère en passant par la création d'une police, les défis que doivent relever nos missions de maintien de la paix, de rétablissement de la paix et de consolidation de la paix après le conflit, sont immenses.

Mais à condition qu'on nous en donne les moyens, au Kosovo, en Sierra Leone, au Timor-Oriental, nous avons vraiment la possibilité de rompre le cycle de la violence, une fois pour toutes.

Nous sortons d'un siècle de souffrances et de violences sans précédent. Nous serons jugés avant tout et durablement sur notre capacité de gagner le respect et de nous assurer le soutien des peuples du monde.

Si la conscience collective de l'humanité, une conscience à laquelle la cruauté fait horreur, qui ne peut concevoir l'injustice et veut la paix pour tous les peuples, ne peut trouver dans l'Organisation son premier héraut, il y a fort à craindre qu'elle se tourne vers une autre instance pour défendre la paix et la justice.

Si elle n'entend pas dans nos voix et si elle n'aperçoit pas dans nos actes le reflet de ses propres aspirations, de ses besoins et de ses craintes, elle perdra rapidement confiance en notre capacité de faire changer les choses. Tout comme nous savons d'expérience que le monde ne peut rester en retrait lorsque des violations flagrantes et systématiques des droits de l'homme sont commises, nous avons également appris que l'intervention doit se fonder sur des principes légitimes et universels pour bénéficier de l'appui résolu des peuples du monde.

Cette norme internationale en gestation qui préconise l'intervention destinée à protéger les civils contre des massacres généralisés va assurément continuer de placer la communauté internationale devant des défis gigantesques.

Pourquoi? Parce que, malgré ses limitations et imperfections, elle atteste que l'humanité se préoccupe davantage, et pas moins, de ceux qui souffrent en son sein et qu'elle fera davantage, et pas moins, pour que cesse cette souffrance.

C'est un signe d'espoir à la fin du XXe siècle.