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Observation générale n° 9, adoptée, le 3 décembre 1998, par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels [13e session]. A. OBLIGATION DE DONNER EFFET AU PACTE DANS L'ORDRE JURIDIQUE INTERNE 1. Dans son Observation générale n° 3 (1990) sur la nature des obligations des Etats parties (art. 2, par. 1, du Pacte) [1], le Comité [des droits économiques, sociaux et culturels] a traité de questions relatives à la nature et à la portée des obligations des Etats parties. La présente observation générale vise à préciser certains éléments abordés dans cette observation-là. La principale obligation qui incombe aux Etats parties au regard du Pacte est de donner effet aux droits qui y sont reconnus. En exigeant des gouvernements qu'ils s'en acquittent "par tous les moyens appropriés", le Pacte [internataional relatif aux droits économiques, sociaux et culturelés] adopte une démarche ouverte et souple qui permet de tenir compte des particularités des systèmes juridiques et administratifs de chaque État, ainsi que d'autres considérations importantes. 2. Mais cette souplesse va de pair avec l'obligation qu'a chaque Etat partie d'employer tous les moyens dont il dispose pour donner effet aux droits consacrés dans le Pacte. Dans cette optique, il faut tenir compte des règles fondamentales du droit international relatif aux droits de l'homme. En conséquence, les normes du Pacte doivent être dûment reconnues dans le cadre de l'ordre juridique national, toute personne ou groupe lésé doit disposer de moyens de réparation ou de recours appropriés, et les moyens nécessaires pour faire en sorte que les pouvoirs publics rendent compte de leurs actes doivent être mis en place. 3. Les questions relatives à l'application du Pacte au niveau national doivent être envisagées à la lumière de deux principes du droit international. Selon le premier, tel qu'il est énoncé à l'article 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités [2], "Une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d'un traité". En d'autres termes, les Etats doivent modifier, le cas échéant, l'ordre juridique afin de donner effet à leurs obligations conventionnelles. Le second principe est énoncé à l'article 8 de la Déclaration universelle des droits de l'homme : "Toute personne a droit à un recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus par la constitution ou par la loi". Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne contient aucune disposition correspondant directement l'alinéa b du paragraphe 3 de l'article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui oblige, notamment, les Etats parties à "développer les possibilités de recours juridictionnel". Néanmoins, un Etat partie qui cherche à se justifier du fait qu'il n'offre aucun recours interne contre les violations des droits économiques, sociaux et culturels doit montrer soit que de tels recours ne constituent pas des "moyens appropriés", au sens du paragraphe 1 de l'article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ou qu'ils sont, compte tenu des autres moyens utilisés, superflus. Cela n'est pas facile à montrer, et le Comité estime que, dans biens des cas, les autres moyens utilisés risquent d'être inopérants s'ils ne sont pas renforcés ou complétés par des recours juridictionnels. B. PLACE DU PACTE DANS L'ORDRE JURIDIQUE INTERNE 4. D'une manière générale, les normes internationales contraignantes relatives aux droits de l'homme devraient s'appliquer directement et immédiatement dans le cadre du système juridique interne de chaque Etat partie, et permettre ainsi aux personnes de demander aux tribunaux nationaux d'assurer le respect de leurs droits. La règle relative à l'épuisement des recours internes renforce la primauté des recours internes à cet égard. L'existence de procédures internationales pour l'examen de plaintes individuelles et le développement de telles procédures sont certes importants, mais ces procédures ne viennent, en définitive, qu'en complément de recours internes effectifs. 5. Le Pacte ne définit pas concrètement les modalités de sa propre application dans l'ordre juridique national. De plus, il ne contient aucune disposition obligeant les Etats parties à l'incorporer intégralement au droit national ou à lui accorder un statut particulier dans le cadre de ce droit. Bien que les modalités concrètes pour donner effet, dans l'ordre juridique national, aux droits qui sont reconnus dans le Pacte soient laissées à la discrétion de chaque Etat partie, les moyens utilisés doivent être appropriés, c'est-à-dire qu'ils doivent produire des résultats attestant que l'Etat partie s'est acquitté intégralement de ses obligations. Les moyens choisis sont en outre soumis à contrôle dans le cadre de l'examen, par le Comité, de la manière dont l'Etat partie s'acquitte de ses obligations au titre du Pacte. 6. Une analyse de la pratique des Etats en ce qui concerne le Pacte montre qu'ils recourent à divers moyens. Certains n'ont pris aucune mesure particulière. Parmi ceux qui ont pris des mesures, certains ont fait des dispositions du Pacte des dispositions du droit national, en complétant ou en modifiant la législation en vigueur, sans pour autant reprendre les termes mêmes du Pacte. D'autres l'ont adopté ou incorporé au droit national en gardant telles quelles ses dispositions, et en leur donnant officiellement effet dans l'ordre juridique national. Pour ce faire, ils ont généralement eu recours à des dispositions constitutionnelles accordant aux dispositions des instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme la priorité sur toute législation nationale incompatible avec ces dispositions. La façon dont les Etats abordent le Pacte dépend, dans une large mesure, de la manière dont les instruments internationaux en général sont envisagés dans l'ordre juridique interne. 7. Quelle que soit la démarche choisie, plusieurs
principes découlent de l'obligation de donner effet au
Pacte et doivent, de ce fait, être respectés.
Premièrement, l'Etat partie doit choisir le moyen
d'application propre à lui permettre de s'acquitter de
ses obligations en vertu du Pacte. La nécessité
d'assurer l'invocabilité des droits reconnus dans le Pacte
(voir par. 10 ci-après) doit être prise en considération
afin de déterminer le meilleur moyen de donner effet à
ces droits au niveau interne. Deuxièmement, il faut
tenir compte des moyens qui se sont avérés les plus
efficaces pour la protection d'autres droits fondamentaux dans
le pays concerné. Dans les pays où les moyens employés
pour donner effet au Pacte diffèrent considérablement
de ceux servant à appliquer d'autres instruments relatifs
aux droits de l'homme, l'utilisation de tels moyens doit répondre
à une nécessité impérieuse, compte
tenu du fait que le libellé des dispositions du Pacte est,
dans une large mesure, comparable à celui des dispositions
des instruments relatifs aux droits civils et politiques. 8. Troisièmement, même si le Pacte n'oblige pas formellement les Etats à incorporer ses dispositions dans la législation interne, une telle démarche est souhaitable. Une incorporation directe des dispositions du Pacte permet, en effet, d'éviter les problèmes que peut poser la transformation des obligations conventionnelles en dispositions de droit interne, et donne la possibilité aux personnes d'invoquer directement les droits reconnus dans le Pacte devant les tribunaux nationaux. Pour ces raisons, le Comité encourage vivement l'adoption officielle ou l'incorporation du Pacte dans le droit national. C. ROLE DES RECOURS Recours juridictionnels ou recours judiciaires ? 9. Le droit à un recours effectif ne doit pas être systématiquement interprété comme un droit à un recours judiciaire. Les recours administratifs sont, dans bien des cas, suffisants, et les personnes qui relèvent de la juridiction d'un Etat partie s'attendent légitimement à ce que toutes les autorités administratives tiennent compte des dispositions du Pacte dans leurs décisions, conformément au principe de bonne foi. Tout recours administratif doit être accessible, abordable, rapide et suivi d'effets. De même, il est souvent utile de pouvoir se prévaloir d'un recours judiciaire de dernier ressort contre des procédures administratives de ce type. D'ailleurs, pour certaines obligations, telles que celles qui ont trait à la non-discrimination [3] (ainsi que bien d'autres), il est nécessaire d'offrir un recours judiciaire, sous une forme ou une autre, si l'on veut s'acquitter des dispositions du Pacte. En d'autres termes, chaque fois qu'un droit énoncé dans le Pacte ne peut être exercé pleinement sans une intervention des autorités judiciaires, un recours judiciaire doit être assuré. Invocabilité 10. Dans le cas des droits civils et politiques, on
tient généralement pour acquis qu'il est essentiel
de pouvoir disposer de recours judiciaires contre d'éventuelles
violations. Malheureusement, le contraire est souvent affirmé
en ce qui concerne les droits économiques, sociaux et culturels.
Cette différence de traitement n'est justifiée ni
par la nature de ces droits ni par les dispositions pertinentes
du Pacte. Le Comité a déjà précisé
qu'il considérait que de nombreuses dispositions du Pacte
se prêtent à une application immédiate.
A cet égard, il a cité, à titre d'exemple,
dans son Observation générale n° 3 (1990),
les articles suivants du Pacte : 3, 7 (al. a, i), 8, 10
(par. 3), 13 (par. 2, al. a, et par. 3 et 4) et 15 (par.
3). Il est important, à ce propos, de distinguer entre
l'invocabilité (terme utilisé dans le cas des questions
sur lesquelles les tribunaux doivent se prononcer) et l'application
directe (dans le cas des normes que les tribunaux peuvent mettre
en oeuvre telles quelles). La démarche générale
de chaque système de droit doit certes être prise
en compte, mais il n'existe dans le Pacte aucun droit qui ne
puisse être considéré, dans la grande majorité
des systèmes, comme comportant au moins quelques aspects
importants qui sont invocables. Il est parfois affirmé
que les questions d'allocation de ressources sont du ressort des
autorités politiques et non des tribunaux. Il faut, bien
sûr, respecter les compétences respectives des différentes
branches de l'Etat, mais il y a lieu de reconnaître que,
généralement, les tribunaux s'occupent déjà
d'un vaste éventail de questions qui ont d'importantes
incidences financières. L'adoption d'une classification
rigide des droits économiques, sociaux et culturels qui
les placerait, par définition, en dehors de la juridiction
des tribunaux serait, par conséquent, arbitraire et incompatible
avec le principe de l'indivisibilité et de l'interdépendance
des deux types de droits de l'homme. Elle aurait en outre
pour effet de réduire considérablement la capacité
des tribunaux de protéger les droits des groupes les plus
vulnérables et les plus défavorisés de la
société. Application directe 11. Le Pacte n'exclut pas la possibilité de considérer les droits qui y sont énoncés comme directement applicables dans les systèmes qui le permettent. En effet, au moment de son élaboration, les tentatives visant à y inclure une clause tendant à rendre ces droits "non applicables d'une manière directe" ont été fermement rejetées. Dans la plupart des Etats, c'est aux tribunaux, et non au pouvoir exécutif ou législatif qu'il appartient de déterminer si une disposition conventionnelle est directement applicable. Afin qu'ils puissent s'acquitter efficacement de cette fonction, les tribunaux et autres juridictions compétents doivent être informés de la nature et de la portée du Pacte et du rôle important des recours judiciaires dans son application. Ainsi, lorsque des gouvernements sont impliqués dans une procédure judiciaire, ils doivent s'efforcer de promouvoir les interprétations de la législation interne qui favorisent le respect des obligations qui leur incombent au titre du Pacte. De la même manière, il devrait être pleinement tenu compte du principe d'invocabilité du Pacte dans la formation des magistrats. Il est particulièrement important d'éviter toute présomption de non-application directe des normes du Pacte. En fait, bon nombre de ces normes sont libellées en des termes qui sont au moins aussi clairs et précis que ceux des autres instruments relatifs aux droits de l'homme, dont les tribunaux considèrent généralement les dispositions comme directement applicables. D. PLACE ACCORDEE AU PACTE PAR LES TRIBUNAUX NATIONAUX 12. Dans les directives révisées du Comité concernant la forme et le contenu des rapports que les Etats parties doivent présenter, il est demandé à ces derniers d'indiquer si les dispositions du Pacte peuvent "être invoquées devant les tribunaux, d'autres instances ou les autorités administratives" et "être directement appliquées par eux" [4]. Certains Etats fournissent déjà de tels renseignements, mais il faudra accorder une importance accrue à cet aspect dans les futurs rapports. En particulier, le Comité attend des Etats parties qu'ils fournissent des précisions sur toute décision importante de leurs juridictions nationales s'appuyant sur les dispositions du Pacte. 13. Il ressort des informations disponibles que la pratique des Etats n'est pas uniforme. Le Comité note que certains tribunaux appliquent les dispositions du Pacte, soit directement soit en tant que normes d'interprétation. D'autres tribunaux sont disposés à reconnaître, sur le plan des principes, l'utilité du Pacte pour interpréter le droit national, mais, dans la pratique, l'effet de ses dispositions sur leur argumentation et l'issue de leurs délibérations est extrêmement limité. D'autres encore ont refusé de faire le moindre cas des dispositions du Pacte lorsque des personnes ont essayé de s'en prévaloir. Dans la plupart des pays, les tribunaux sont encore loin de s'appuyer suffisamment sur le Pacte. 14. Dans les limites de l'exercice de leurs fonctions de contrôle judiciaire, les tribunaux doivent tenir compte des droits énoncés dans le Pacte lorsque cela est nécessaire pour veiller à ce que le comportement de l'Etat soit conforme aux obligations qui lui incombent en vertu du Pacte. Le déni de cette responsabilité est incompatible avec le principe de la primauté du droit, qui doit toujours être perçu comme englobant le respect des obligations internationales relatives aux droits de l'homme. 15. Il est généralement reconnu que le droit interne doit être interprété, autant que faire se peut, d'une manière conforme aux obligations juridiques internationales de l'Etat. Ainsi, lorsqu'un organe de décision interne doit choisir entre une interprétation du droit interne qui mettrait l'Etat en conflit avec les dispositions du Pacte et une autre qui lui permettrait de se conformer à ces dispositions, le droit international requiert que la deuxième soit choisie. Les garanties en matière d'égalité et de non-discrimination doivent être interprétées, dans toute la mesure possible, de manière à faciliter la pleine protection des droits économiques, sociaux et culturels. NOTES [1] E/1991/23, annexe III. |
