__Berne, 10 décembre 1999, la présentation du rapport à la presse / ”Nous devons donc poser la question: pour quels autres motifs les autorités suisses, en connaissance de cause et sans nécessité, ont, au cours de l’été 1942 et des mois suivants, refoulé des milliers de réfugiés et se sont ainsi laissé impliquer dans les crimes nazis dans la mesure où des réfugiés étaient ainsi livrés à leurs persécuteurs? ”

La Commission Bergier a rendu public, le 10 décembre 1999, à Berne, un rapport implacable à l'égard des autorités de l'époque et la politique des réfugiés qu'elles ont menée durant la guerre. En fermant les frontières dès l'été 1942, elles ont contribué - intentionnellement ou non - à ce que le régime nazi atteigne ses objectifs. Ce comportement s'explique avant tout par l'antisémitisme. "Une politique plus sensible aux exigences humanitaires aurait sauvé des milliers de gens du génocide perpétré par les nationaux-socialistes et leurs complices", souligne la Commission indépendante d'experts "Suisse - Seconde Guerre mondiale" dans son rapport sur la "Suisse et les réfugiés à l'époque du national-socialisme". "Nous ne sommes pas là pour juger, mais pour exposer des faits et les expliquer", a relevé le président de la Commission Jean-François Bergier devant les journalistes. Dans une conclusion personnelle, il a néanmoins relevé que de "lourdes erreurs" avaient été commises. "Nous devons en prendre acte car refuser notre histoire telle qu'elle est c'est abdiquer notre responsabilité et c'est aussi répéter les erreurs du passé".

Nous présentons [le 10 décembre 1999] le rapport de la Commission indépendante d'Experts Suisse – Seconde Guerre mondiale consacré au problème des réfugiés à l'époque du national-socialisme. Publié en français, en allemand, en italien et en anglais, le rapport compte plus de 350 pages. Quatre annexes permettent d'approfondir les connaissances sur certains aspects de la politique suisse face aux réfugiés. Nous entendons préciser quelques options méthodologiques et présenter les résultats les plus importants de ce rapport attendu depuis longtemps et qui a déjà donné lieu à des discussions avant même d'être rendu public.

La politique suisse face aux réfugiés est discutée depuis les années 1950. La publication de documents sur le rôle actif joué par les autorités suisses en 1938 dans l'inscription du "J" sur les passeports des Juifs allemands avait suscité de vives controverses, ce qui incita le Conseil fédéral à demander un rapport important au professeur Carl Ludwig. D'autres aspects sont mieux connus grâce aux nombreuses recherches publiées depuis une vingtaine d'années. Il est normal que notre rapport résume les résultats de ces autres recherches historiques. C'est ainsi qu'on y trouve des informations qui sont déjà connues par les spécialistes. Conformément au mandat confié à la Commission, nous nous sommes penchés plus particulièrement sur les questions critiques d'une part, celles qui ont fait l'objet de récentes controverses; et d'autre part sur des questions demeurées jusqu'ici dans l'ombre, comme les aspects financiers de l'asile.

Qu'apportons-nous de neuf ?

Dans notre rapport, les personnes persécutées par le national-socialisme occupent la place centrale.

C'est d'abord une question de méthode. Ce choix détermine deux traits caractéristiques de notre rapport.

Nous avons suivi les itinéraires de réfugiés à travers des exemples bien documentés et significatifs de la diversité des expériences vécues. Les réfugiés sont donc les acteurs principaux du drame. Mais, nous avons aussi étudié le rôle d'autres acteurs: les autorités de décision et celles d'exécution sur le terrain, aux frontières ou dans les camps; les nombreuses personnes ou organisations qui ont aidé les réfugiés. Sur la base de cas exemplaires, nous publions des informations inédites.

Un deuxième trait caractérise notre rapport : l'accent est mis sur les victimes du national-socialisme, ce qui signifie que notre rapport ne traite pas de tous les évènements de la guerre et de toutes les personnes qui ont cherché en Suisse un havre protecteur. C'est ainsi que le rapport s'inscrit clairement dans une orientation actuelle des recherches internationales, selon laquelle la Shoah constitue une césure décisive dans l'histoire du XXe siècle.

Ce choix nous a conduit à alterner deux niveaux, aussi bien celui des politiques gouvernementales que celui des personnes impliquées dans les processus historiques et qui agissent dans ce contexte. Ce n'est pas la seule démarche possible, mais c'est certainement la mieux appropriée. Elle nous a permis d'apprécier de façon très concrète les actions et réactions de tous les acteurs, sur la frontière ou de part et d'autre.
Avant même sa publication, on a reproché au rapport d'avoir négligé les aspects internationaux de la problématique. Ces reproches ne résistent à l'examen. En effet, il importe de distinguer à cet égard deux démarches: celle de la mise en contexte; et celle de la comparaison.

Nous avons suivi les étapes de la guerre et ce qu'elles ont signifié pour la Suisse, pour les réfugiés

Le contexte international est omniprésent dans le rapport. Comment pourrait-il en être autrement? Dans les chapitres introductifs, nous avons rappelé l'attitude allemande agressive, dès l'arrivée de Hitler au pouvoir, et l'escalade de cette politique. Nous avons évoqué l'échec de la communauté internationale face au IIIe Reich et à l'afflux des réfugiés, échec rendu patent lors de la conférence d'Evian en 1938. Nous avons suivi les étapes de la guerre et ce qu'elles ont signifié pour la Suisse, pour les réfugiés. Nous avons insisté sur le rôle central de la neutralité suisse et les devoirs diplomatiques et humanitaires traditionnels liés à cette neutralité; nous avons souligné l'influence de la tradition du droit d'asile; nous avons observé le rôle de la place financière suisse aussi dans la question des réfugiés, ainsi que l'isolement croissant de la Confédération, surtout à partir de 1942.

Comparer ? Deux constatations nous ont incité à renoncer à des comparaisons : D'abord, le niveau trop inégal des connaissances acquises sur la politique d'asile ou de refus pratiquée par les pays concernés – Suède, Espagne ou les Etats-Unis, par exemple – qui rend toute comparaison très superficielle, franchement aléatoire. Ensuite et surtout, les disparités géopolitiques, économiques, démographiques, sociales et culturelles, qui privent de telles comparaisons de toute signification. Les variables sont si hétérogènes que, par exemple, une comparaison de la Suisse avec un autre Etat au cours de l'été 1942 n'aurait guère de valeur heuristique.

Le gouvernement suisse reconnaît implicitement les lois raciales allemandes

Venons-en à présent à quelques résultats majeurs de notre rapport.

Nous distinguons, dans la politique suisse d'asile, deux moments essentiels: l'année 1938, avec l'introduction du tampon "J" dans les passeports des Juifs de nationalité allemande; et l'été 1942, avec la décision de fermer la porte de la Suisse aux réfugiés persécutés pour le seul fait de leur "race".

1938: les autorités suisses veulent s'opposer à l'afflux des réfugiés juifs d'Autriche à la suite de l'Anschluss. Elles envisagent l'introduction d'un visa généralisé, mais expriment des réticences pour des raisons politiques autant qu'économiques. Les autorités allemandes redoutent que les autres Etats suivent l'exemple suisse, ce qui entraînerait une détérioration des relations de l'Allemagne avec ses voisins. Les entretiens bilatéraux amènent les Allemands à accepter la proposition suisse d'apposer un signe distinctif sur les passeports des "Non-Aryens" allemands.

Des discussions techniques furent nécessaires afin de déterminer sous quelle forme cette discrimination devait s'opérer : par un formulaire tamponné, par un trait rouge soulignant les noms juifs, ou par un "J". C'est cette dernière solution qui est convenue à l'issue de négociations germano-suisses. Malgré les objections juridiques et morales du chef de la Division de police, Heinrich Rothmund, le Conseil fédéral avalise, à l'unanimité, cette mesure. Ce faisant, en discriminant les "Aryens" et les "Non-Aryens", le gouvernement suisse reconnaît implicitement les lois raciales allemandes et il entre dans la logique du national-socialisme. Il ouvre aussi la possibilité d'apposer un signe discriminatoire sur les passeports des Juifs suisses. De plus, le tampon "J" rend plus difficile voire impossible l'émigration des Juifs allemands dans d'autres pays.

Le Conseil fédéral et le commandement de l'Armée savent quel sort attend les réfugiés qui sont refoulés

En été 1942: la situation est fort différente. Au milieu de l'Europe en guerre, la Suisse est presque entièrement encerclée par les forces de l'Axe, et la Wehrmacht va de succès en succès. Le ravitaillement du pays est problématique. C'est alors que parviennent en Suisse, par des canaux que notre rapport précise, des informations sur les massacres perpétrés à grande échelle par les Allemands. Dans ce contexte, il est difficile de faire la part entre les nouvelles crédibles et les rumeurs. Il est difficile aussi d'accorder foi à des informations à ce point effroyables qu'elles défient l'imagination. Il est clair néanmoins que le Conseil fédéral, les hauts fonctionnaires et le commandement de l'Armée savent désormais quel sort attend les réfugiés qui sont refoulés: la déportation vers l'Europe de l'Est et l'extermination. Malgré tout, les informations circulent et des protestations se font entendre, de la part de la Fédération des communautés israélites de Suisse, des uvres d'entraide et de divers milieux de l'opinion publique.

En septembre, la presse ose critiquer vivement la politique à l'égard des réfugiés. Cette vague n'est pourtant que de courte durée. Une annexe de notre rapport, réalisée par le Professeur Kurt Imhof et son équipe, analyse systématiquement huit journaux représentatifs et montre ce que la presse a pu rapporter sur la question de 1938 à 1947. Cette étude montre que le problème des réfugiés est resté marginal dans la perception des événements par les journaux; la presse n'a guère établi de liens entre les persécutions antisémites et les réfugiés. Elle a souvent passé sous silence l'identité juive d'une grande partie des personnes refoulées.

Le discours officiel a légitimé la fermeture des frontières en 1942, notamment par les difficultés du ravitaillement. Les sources que nous avons exploitées montrent cependant que ni cet argument, ni celui d'une pression politique et militaire de la part de l'Allemagne n'ont été déterminants. Nous devons donc poser la question: pour quels autres motifs les autorités suisses, en connaissance de cause et sans nécessité, ont, au cours de l'été 1942 et des mois suivants, refoulé des milliers de réfugiés et se sont ainsi laissé impliquer dans les crimes nazis dans la mesure où des réfugiés étaient ainsi livrés à leurs persécuteurs?

Les Juifs étrangers devenus indésirables

Nous voyons l'antisémitisme agir de deux manières : il entrave l'analyse des persécutions des Juifs et il empêche que les informations deviennent des motifs d'agir en faveur des victimes. En comparant cette politique avec l'attitude à l'égard des personnes qui ont fui la révolution russe, un contraste apparaît : les réfugiés russes d'après 1917 avaient été accueillis et soutenus, parce que l'anti-bolchevisme régnant disposait en leur faveur. Inversement, méfiance et hostilité envers les Juifs portèrent à leur refuser l'asile.

L'antisémitisme manifesté en Suisse de façon diffuse n'avait pas le même caractère idéologique qu'en Allemagne; il n'avait pas un fondement raciste, mais plutôt culturel, social et politique; il se rattachait à l'ancienne tradition chrétienne de rejet des Juifs. Il s'intégrait d'ailleurs à tout un mouvement politique de lutte contre la "surpopulation" étrangère qui s'était manifesté depuis la guerre de 1914–18, et qui incluait la crainte d'un "enjuivement" du pays. Les autorités affirmaient vouloir protéger les citoyens juifs de Suisse. Ouvertement, elles voulaient tenir éloignés de la Confédération les Juifs d'Europe orientale, considérés comme "non assimilables". Dans les faits cependant, tous les Juifs étrangers, de quelque pays qu'ils vinssent, devinrent indésirables. On le voit, les décisions arrêtées en 1938 et 1942 n'ont pas été inspirées par les seules circonstances exceptionnelles du moment, mais elles s'inscrivent dans la plus longue histoire d'une mentalité et de la politique que celle-ci inspirait.

La Suisse dès 1938 a refoulé tous les réfugiés juifs

Le rapport accorde une attention particulière à la fuite depuis les pays persécuteurs, aux dangers qui menacent aux frontières, aux problèmes qui s'y posent, aux refoulements et aux conditions de séjour de ceux qui furent accueillis. Les chemins suivis par les réfugiés depuis leurs domiciles et les situations rencontrées sur la frontière ont donc eu pour eux une importance décisive: notre rapport y consacre un chapitre central. Souvent, la fuite s'arrête déjà dans les consulats où les requérants se voient refuser le visa d'entrée. Pas pour tous cependant: quelques agents diplomatiques et consulaires se sont montrés généreux envers les réfugiés et accordèrent des autorisations d'entrée. Ayant ainsi contrevenu aux instructions, ils subirent des sanctions.

Ce qui est primordial, c'est que la Suisse dès 1938 a refoulé tous les réfugiés juifs – à l'exception "des cas pour lesquels le refoulement serait une mesure trop dure" - pour reprendre les termes utilisés à l'époque. Quant à ceux qui avaient réussi à franchir même illégalement la frontière et à s'avancer de quelques kilomètres vers l'intérieur du pays, ils n'étaient en principe plus expulsés – mais il y eut des exceptions.

Mais c'est sur la frontière surtout que se joue le sort des réfugiés; des scènes dramatiques s'y déroulent souvent. Le rapport met en lumière le rôle de passeurs plus ou moins bénévoles, celui d'organisations qui assurent le passage, et encore celui de personnes habitant près de la frontière qui cachent les fugitifs et les guident vers l'intérieur. Quant aux gardes-frontières et autres agents de l'autorité, ils disposent d'une marge d'appréciation dans l'interprétation des directives officielles. Les uns l'utilisent avec bienveillance; d'autres d'une manière excessivement restrictive. En arrondissant les chiffres, on peut dire que 51.000 réfugiés, dont malgré tout environ 20.000 Juifs, furent accueillis en Suisse pendant la guerre.

En revanche, des refoulements et des expulsions ont été pratiqués comme le montre le cas de Genève. Des réfugiés ont été violemment expulsés et parfois remis directement aux fonctionnaires allemands. Certes, ces incidents graves qui se sont produits à Genève à l'automne 1942 ont motivé des condamnations ultérieures des responsables. La Commission n'envisage pas ces incidents comme des "dérapages" isolés, mais les présente dans leur contexte. En effet, plusieurs "filières" aboutissaient au canton de Genève. Il s'agissait donc d'un secteur de la frontière qui était décisif pour la vie ou la mort des personnes fuyant les persécutions. Les autorités fédérales ne sont intervenues que tardivement pour sanctionner certains responsables. En effet, à Berne également, on estimait que la dureté des mesures dissuaderait les fugitifs de tenter leur chance.

Les problèmes financiers liés à l'asile

Nous avons examiné en détail tous les problèmes financiers liés à l'asile, avec en toile de fond la crise des années 30, l'économie de guerre, mais surtout la politique nazie de spoliation. De 1937 à 1940, les transferts germano-suisses excluent des paiements en faveur des émigrants, puis de tous les étrangers, à l'exception des Allemands. La volonté allemande de s'emparer des biens des réfugiés se combine avec l'intérêt suisse à ce que les moyens limités disponibles dans le clearing soient réservés aux créanciers suisses. Jusqu'en 1942, ce furent les uvres d'entraide qui finançaient la plupart des secours aux réfugiés. De 1933 à 1947, elles dépensèrent quelque 70 millions de francs – mais 46 millions aux dépens des seules organisations juives d'entraide; de cette somme, plus de la moitié fut apportée par l'American Jewish Joint Distribution Committee. Non sans de grosses difficultés: car dès juin 1941, les transferts d'Amérique vers la Suisse sont affectés par le blocage des avoirs européens aux Etats-Unis. Dans les deux pays, les besoins pour l'entraide passent après ceux de l'économie de guerre.

A ce sujet, l'une des études annexes de notre rapport se penche très en détail sur les rançons de Juifs hollandais négociées avec les nazis par des intermédiaires, souvent des Suisses. Nous mettons en évidence le dilemme entre l'espoir de sauver des Juifs et les exigences de la guerre économique. Il en ressort également le rôle central que jouait la place financière suisse dans les tentatives allemandes d'extorquer des devises par des rançons.

Les négociations sur la conversion des dollars font apparaître la manière dont les autorités suisses accentuèrent les difficultés matérielles pour les réfugiés. De mai 1942 à fin 1943, la Banque nationale refuse de reprendre les dollars proposés par l'American Jewish Joint Distribution Committee. Les réfugiés entrés illégalement en Suisse après le 1er janvier 1942 ne sont plus autorisés à recevoir des secours provenant des Etats-Unis.
Dans ces conditions difficiles, le débat qui fut conduit sur le financement de l'asile prend tout son sens. Il est clair que, dans l'esprit de l'époque, cette charge ne pouvait être assumée complètement par la main publique: gardons-nous de commettre un anachronisme!

On ne saurait oublier que, par exemple, c'est seulement après la guerre que la Confédération prit en charge les assurances sociales pour les personnes âgées et handicapées. La Confédération n'en a pas moins accompli un effort notable à partir de 1942, lorsque les uvres privées eurent atteint leurs limites. Elle a dépensé, jusqu'en 1950, 128 millions de francs pour le soutien des réfugiés. Mais d'autre part, l'examen attentif d'une série de mesures concernant les biens des réfugiés révèle un lien direct avec la politique restrictive qui fut pratiquée en matière d'asile.

L'apposition du tampon "J"

La Commission a aussi voué une attention particulière aux règles juridiques qui gouvernaient alors la politique face aux réfugiés. L'avis de droit du professeur Walter Kälin montre que les mesures législatives et réglementaires ont été en général conformes au droit international public comme au droit constitutionnel suisse. Selon les normes actuelles, il en serait autrement pour plusieurs problèmes, car depuis la Seconde Guerre mondiale, les droits des individus à être protégés ont été renforcés, notamment par l'instauration du principe de non-refoulement. Néanmoins, il faut constater qu'à l'époque les lois auraient pu être modifiées et que des marges d'appréciation subsistaient. Ne pas utiliser ces possibilités en faveur des réfugiés, c'est une décision politique.

Le professeur Kälin examine en détails plusieurs questions juridiques controversées et constate que, pour y répondre, il convient de connaître la pratique de l'époque. Notre rapport montre que les autorités ne se sont pas toujours tenues à l'écart des tendances autoritaires et qu'elles ont parfois négligé des scrupules juridiques. C'est notamment le cas pour l'apposition du tampon "J". Cette mesure, en effet, était fondée sur une discrimination créée par la législation raciste allemande, qui était contraire à l'ordre public suisse, et qui, de ce fait, ne pouvait être reconnue dans la Confédération.

Cela vaut également pour l'attribution du statut d'"apatride" sur la base de cette même législation, aux réfugiés qui avaient perdu le droit à la protection diplomatique. Soucieuses d'éviter des difficultés dans les relations extérieures, les autorités suisses ont reconnu ces retraits de nationalité. Dans le domaine juridique, le problème essentiel est celui des effets de la législation raciste allemande sur la pratique administrative suisse. En octobre 1938, en introduisant dans les critères d'entrée en Suisse la distinction entre "Aryens" et "Non-Aryens", puis en 1941 en reconnaissant les retraits de nationalité aux Juifs allemands, des atteintes à l'ordre public suisse, c'est-à-dire aux fondements des règles juridiques suisses ont été acceptées.

Nous souhaitons qu'un vrai débat s'engage

Enfin, notre quatrième annexe aborde la question, souvent agitée ces derniers temps, de l'éventuelle déportation de Juifs de France ou d'Italie à travers la Suisse. Les informations recueillies nous permettent d'exclure le transit par la Suisse de ces trains à destination des camps d'extermination.

Il est temps de conclure. Vous avez pu vous rendre compte que nous avons rassemblé et ordonné une grande quantité de données. Leur donner sens et cohérence implique un certain degré d'interprétation. L'historien ne ferait pas son métier s'il n'essayait pas d'expliquer.

Toute interprétation se prête bien sûr à la discussion. Nous souhaitons qu'un vrai débat s'engage. Donc un débat libre de préjugés, d'images reconstruites, de mythes et de manipulations, mais sur la base des faits établis dans le présent rapport.

Source : Commission indépendante d'experts "Suisse – Seconde Guerre mondiale".