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 >Retour Suisse : 2e Guerre mondiale |
LE RAPPORT FINAL DE LA COMMISSION BERGIER / Volume 19 __La Suisse, le national-socialisme et le droit / Droit privé
| I - Les transactions sur titres étrangers pendant la guerre ainsi que les problèmes des biens allemands et des avoirs en déshérence considérés sous l'angle juridique | II - La jurisprudence des tribunaux suisses en matière de droit privé face au régime national-socialiste, en incluant le droit international de la procédure civile et de l'exécution forcée | III - Questions juridiques ayant trait au commerce de biens culturels pillés durant les années 1933 à 1950 | IV - L'activité commerciale des compagnies suisses d'assurances sur la vie sous le IIIe Reich. Aspects légaux et jurisprudence |
L'étude éclaire plusieurs aspects juridiques des transactions sur titres étrangers pendant la Seconde Guerre mondiale, ainsi que le problème des biens allemands en Suisse et des avoirs en déshérence. Elle se fonde essentiellement sur la législation suisse de 1945 et 1946 régissant la restitution, l'Accord de Washington du 25 mai 1946 et l'arrêté fédéral du 20 décembre 1962. En introduction, l'auteur fait état des sources du droit applicable en Suisse avant les arrêtés du Conseil fédéral de 1945 et 1946. En raison des pleins pouvoirs dont il disposait, le Conseil fédéral n'a édicté, jusqu'à la fin de la Seconde Guerre mondiale, aucune prescription spéciale de droit civil concernant l'échange de titres ou de biens meubles volés ou confisqués. Il en est allé de même pour les avoirs en déshérence jusqu'à l'arrêté du Conseil fédéral du 20 décembre 1962. Avant l'arrêté du Conseil fédéral du 10 décembre 1945 relatif aux actions en revendication de biens enlevés dans les territoires occupés pendant la guerre, toutes les questions relatives aux biens volés tombaient sous le coup des dispositions du Code civil suisse (CC) régissant les droits réels, notamment les dispositions relatives à l'acquisition de bonne ou de mauvaise foi de choses mobilières, d'argent et de titres au porteur (art. 933 à 936 CC). Les dispositions applicables aux avoirs en déshérence faisaient partie du Code des obligations, notamment celles régissant la prescription et les contrats en matière de transactions bancaires. Pendant la période considérée, le droit suisse régissant les opérations boursières n'était pas réglementé au niveau fédéral. La Confédération n'était donc pas habilitée à intervenir auprès des Bourses pour réguler les transactions sur titres. Pendant la Seconde Guerre mondiale, l'état d'urgence aurait toutefois permis au Conseil fédéral d'édicter des prescriptions spéciales pour protéger les propriétaires dépossédés par les forces d'occupation allemandes. Il n'a pas franchi le pas essentiellement pour des raisons politiques. L'introduction des affidavits a été assurée par la Bourse elle-même. En décembre 1940, les transactions boursières officielles sur titres néerlandais, français, polonais, danois et norvégiens étaient autorisées uniquement s'ils étaient munis d'un affidavit confirmant que depuis le 2 septembre 1939 sans interruption, le titre était propriété de citoyens suisses domiciliés en Suisse ou encore de personnes morales ou sociétés commerciales dont le siège était en Suisse. Cependant, l'affidavit n'était exigé que pour les transactions boursières, de sorte que des titres sans déclaration de propriété suisse changeaient de mains hors Bourse. Par la suite, même des titres pourvus de l'affidavit L1, qui attestait leur propriété suisse depuis le 1er juin 1944 seulement, furent négociés en Bourse. Immédiatement après la fin du conflit, le gouvernement suisse a adopté trois arrêtés pour tenter de faciliter la demande en restitution des valeurs patrimoniales saisies par l'occupant dans les territoires soumis à son contrôle pendant la guerre. Le principal d'entre eux fut l'arrêté du Conseil fédéral du 10 décembre 1945. Aux termes de cette réglementation spéciale, l'acquéreur de bonne foi, qui était tenu à restitution, pouvait obtenir du vendeur de mauvaise foi le remboursement du montant versé pour la chose. La Confédération suisse était ensuite tenue de dédommager le vendeur ou son prédécesseur – en règle générale une banque suisse – s'il avait agi de bonne foi en achetant ces titres à une banque étrangère ou à un vendeur étranger qui ne pouvait pas être poursuivi en Suisse. La question de la bonne foi devait alors être appréciée à la lumière de la disposition de portée générale qu'est l'art. 3 CC. Au cours de la période en question, des banques suisses exécutaient des ordres de transfert d'avoirs et de titres sur des comptes spéciaux auprès de banques allemandes ou autrichiennes, à condition que le client étranger ait signé de sa main un tel ordre ou que le mandataire ait pu produire une procuration valable pour justifier de son identité. On est en droit de penser que, très souvent, les ordres signés par des victimes du national-socialisme l'étaient sous la contrainte et la menace. Du point de vue juridique, les banques doivent exécuter sans délai les ordres passés par leurs clients. Toutefois, en vertu du principe de la bonne foi, les banques auraient dû refuser de s'exécuter lorsqu'elles étaient fondées à penser que l'ordre du client avait été obtenu de manière illicite. Le conflit terminé, la question des avoirs allemands en Suisse s'est alors posée. La Suisse défendait le point de vue selon lequel une expropriation sans indemnité des avoirs allemands en Suisse, ainsi que le demandaient les Alliés, aurait été en contradiction flagrante avec l'ordre public suisse. Sous la pression insistante des Alliés, la Suisse s'est néanmoins engagée par l'Accord de Washington de 1946 à liquider les avoirs de toute nature déposés en Suisse par des Allemands établis en Allemagne. Il convient cependant de souligner que le contenu de l'Accord de Washington n'a jamais été appliqué aux avoirs allemands. Dans sa dernière partie, l'auteur se penche sur les aspects juridiques soulevés par les avoirs en déshérence. Les questions de droit analysées comprennent l'ouverture des comptes et dépôts, la prescription du droit à la restitution, l'obligation de conserver les actions, l'intérêt porté par les placements en espèces, les obligations des banques en matière de gestion et la question des mesures à prendre pour rechercher les clients titulaires de biens dormants. Avant l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral du 20 décembre 1962 sur les avoirs en Suisse d'étrangers ou d'apatrides persécutés pour des raisons raciales, religieuses ou politiques, ces problèmes étaient tranchés en application des règles ordinaires du Code civil suisse et du Code des obligations suisse. L'arrêté fédéral de 1962 obligeait tous les gestionnaires de fortune de Suisse à annoncer les biens dont le titulaire n'avait donné aucune nouvelle fiable depuis le 9 mai 1945 ou dont ils pouvaient présumer que le dernier titulaire connu avait été victime d'une persécution raciale, religieuse ou politique. Après écoulement des dix ans de validité de l'arrêté fédéral, on en revint aux prescriptions du Code civil suisse et du Code des obligations, désormais seules applicables. II - La jurisprudence des tribunaux suisses en matière de droit privé face au régime national-socialiste, en incluant le droit international de la procédure civile et de l'exécution forcée / Thème central: Ordre public L'étude traite d'une question de fond: quelles ont été les incidences de la confrontation avec le régime national-socialiste sur les jugements prononcés par les tribunaux cantonaux et le Tribunal fédéral en matière de droit privé? Elle aborde en premier lieu le problème de l'application de la clause de l'ordre public dans la jurisprudence et analyse certains jugements se rapportant à l'administration d'office instituée par le régime national-socialiste, à l'incapacité des Juifs à hériter aux termes du droit civil national-socialiste et à l'expropriation de leurs droits aux assurances. Elle donne en outre un aperçu de la jurisprudence relative à l'exécution en Suisse des jugements prononcés en Allemagne. L'étude débute par quelques remarques fondamentales sur les fonctions de l'ordre public dans le droit international privé de la Suisse. La question de l'ordre public se pose lorsqu'un juge suisse doit trancher lui-même un litige selon un droit étranger ou qu'il doit décider du caractère exécutoire en Suisse d'un jugement prononcé à l'étranger. Dans les deux cas, le respect du droit étranger est lié à la réserve de l'ordre public, ce qui veut dire que ce respect ne saurait finalement contrevenir aux principes fondamentaux de notre propre législation. L'ordre public impose donc des limites à l'application du droit étranger déterminant selon le droit international privé de la Suisse; l'ordre public remplit la même fonction à l'égard des jugements étrangers qui doivent être reconnus et exécutés en Suisse. La reconnaissance et l'exécution des jugements allemands en Suisse étaient alors régies par la Convention du 2 novembre 1929 entre la Confédération suisse et le Reich allemand relative à la reconnaissance et à l'exécution des décisions judiciaires et des sentences arbitrales, selon lequel les jugements allemands ayant force exécutoire en Suisse devaient être reconnus sans réexamen sur le fond, lorsque les tribunaux allemands étaient compétents aux termes des dispositions de la convention précitée relatives aux litiges. L'art. 4, al. 1 de l'accord comportait toutefois une réserve concernant l'ordre public. C'est de cette clause que se réclamèrent les juges suisses pour empêcher que les abus de droit du régime nazi n'aient des effets exécutoires en Suisse. L'étude mentionne l'affaire UFA contre Thevag, jugée en 1936 par le Tribunal fédéral. En l'occurrence, le Tribunal refusa de reconnaître un droit contractuel de résiliation de la société cinématographique UFA (Universum-Film-Aktiengesellschaft) à cause de "l'appartenance raciale" du metteur en scène Erich Löwenberger: une telle interprétation de la clause contractuelle litigieuse allait à l'encontre du principe de l'égalité devant la loi qui régit la législation suisse (art. 4 de la Constitution fédérale de 1874), transgressant ainsi clairement l'ordre public suisse. De même, dans l'affaire Gustav Hartung contre le "Volksstaat Hessen" (Etat populaire de Hesse), le Tribunal fédéral refusa, dans son arrêt du 17 septembre 1937, que la justice arbitraire du pouvoir national-socialiste soit appliquée en Suisse: il considéra que le refus d'une indemnité au directeur du théâtre national de Darmstadt, congédié du jour au lendemain par le régime nazi, constituait une violation de l'ordre public au sens de l'accord germano-suisse sur l'exécution des jugements. Un des moyens de la politique d'expropriation et de spoliation du régime national-socialiste à l'égard des Juifs consistait à soumettre les entreprises "juives" à l'administration d'office par l'Etat. Dans les cas qui ont été étudiés, les tribunaux suisses ont refusé de reconnaître un effet juridique à cette mesure en ce qui concernait les biens se trouvant en Suisse. Dans l'affaire Thorsch, par exemple, la Cour suprême zurichoise constata que l'institution de l'administration d'office était contraire à l'ordre public parce qu'elle équivalait, dans ses effets, à une expropriation sans dédommagement. Le Tribunal fédéral signifia sans ambages le caractère attentatoire à l'ordre public de l'administration forcée instaurée par le régime national-socialiste dans son arrêt du 22 décembre 1942 en l'affaire Böhmische Unionbank contre Heynau: il s'agissait en l'occurrence d'une mesure en flagrante contradiction avec le principe de la protection de la propriété et de l'égalité, normes fondamentales de la législation helvétique. C'est avec non moins d'esprit de suite que les tribunaux jugèrent les affaires ayant trait à l'incapacité successorale des Juifs sous le IIIe Reich. Dans une affaire portée devant la Cour suprême du Canton de Zurich le 25 septembre 1942, le tribunal eut à se prononcer sur la revendication de droits successoraux en Suisse par les descendants, établis à Londres, d'un testateur juif qui était décédé en Allemagne. Les héritiers avaient demandé la saisie des biens de la succession se trouvant en Suisse et intenté contre les descendants domiciliés à Berlin une action en restitution de leur part d'héritage. Ceux-ci invoquaient la 11e ordonnance d'exécution de la loi du 25 novembre 1941sur la citoyenneté du Reich, disposant que les biens et les droits successoraux des Juifs déchus de leur nationalité revenaient au Reich. La Cour suprême du Canton de Zurich admit la plainte au motif que ladite ordonnance enfreignait le principe de l'égalité, fondement de l'ordre juridique suisse (ordre public), et qu'un juge suisse n'avait donc pas à la prendre en compte. Enfin, cette expertise juridique met en lumière la jurisprudence des tribunaux suisses dans le domaine de l'expropriation des droits aux assurances sous le IIIe Reich. L'arrêt du Tribunal fédéral en l'affaire "Schweizerische Lebensversicherungs- und Rentenanstalt" contre Julius Elkan revêt à cet égard une importance particulière. Après la guerre, Elkan – un Juif allemand qui avait contracté une assurance-vie auprès de ladite compagnie d'assurances – intenta en Suisse une action en constatation du fait que la "Schweizerische Lebensversicherungs- und Rentenanstalt" n'avait pas rempli ses obligations contractuelles en versant aux autorités allemandes le montant de la valeur de rachat de son assurance-vie. A la différence de la Cour suprême zurichoise, le Tribunal fédéral conclut dans son arrêt que le fait de libérer la compagnie de ses obligations à l'égard d'Elkan ne portait nullement atteinte à l'ordre public suisse, et qu'il convenait plutôt de prendre en considération que l'on était en l'occurrence en présence d'un fait accompli, donc irréversible. L'auteur émet des doutes quant au bien-fondé de l'arrêt du Tribunal fédéral; il relève notamment que l'activité de la compagnie d'assurances défenderesse dans l'Allemagne nazie impliquait forcément des risques particuliers, dont celui d'un double paiement. III - Questions juridiques ayant trait au commerce de biens culturels pillés durant les années 1933 à 1950 L'étude porte sur des questions de droit touchant le commerce de biens culturels pillés entre 1933 et 1950. La première partie de cette expertise juridique explique la situation juridique qui prévalait en Suisse, durant la période considérée, essentiellement sous l'angle des principes du droit privé concernant l'acquisition (dérivée) de la propriété par un tiers et de l'arrêté du Conseil fédéral du 10 décembre 1945 relatif aux actions en revendication de biens enlevés dans les territoires occupés pendant la guerre (ACF relatif aux biens pillés). La seconde partie de l'étude est consacrée aux principes fondamentaux régissant la restitution de biens culturels tels qu'ils ont été appliqués et le sont encore dans plusieurs pays étrangers. Le Code civil suisse connaît une acquisition dérivée de la propriété mobilière par un tiers de bonne foi. Il convient ici de distinguer deux situations en ce qui concerne le commerce de biens culturels enlevés: si le propriétaire légitime d'un objet d'art a confié celui-ci à une personne (transfert volontaire de la possession) et que cette personne aliène le bien culturel en question à un acquéreur de bonne foi, ce dernier en acquiert la propriété (art. 933 CC). Si le possesseur d'un objet d'art en est dessaisi sans sa volonté, l'acquéreur de bonne foi en devient possesseur après l'écoulement d'un délai de cinq ans (art. 934, al. 1 CC). Une règle spéciale s'applique aux acquisitions lors d'enchères publiques (p. ex. vente aux enchères d'objets d'art): une telle acquisition est privilégiée en ce sens que le possesseur ne doit restituer l'objet d'art, avant l'échéance du délai de péremption de cinq ans, que contre remboursement du prix qu'il a payé (art. 934, al. 2 CC). En vertu de ces règles de droit civil, qui avaient également force de loi pendant la période du national-socialisme, un acheteur de bonne foi pouvait validement acquérir en Suisse, immédiatement ou pendant un délai de cinq ans, des objets d'art enlevés par les nazis. Etait en l'occurrence réputé de bonne foi, selon l'art. 3, al. 2 CC, tout acquéreur auquel il ne pouvait être fait grief de n'avoir pas eu conscience de la provenance illégale du bien volé. La bonne foi présupposait donc une certaine diligence; pourtant, en dépit du caractère particulier des uvres d'art, pièces uniques dont la valeur marchande peut varier, la doctrine et la jurisprudence de l'époque ne partaient pas du principe que le marchand d'objets d'art était tenu à un devoir de diligence particulière. Ce n'est que tout récemment que s'est imposée, dans la jurisprudence des cours suprêmes, l'opinion selon laquelle les personnes participant au commerce d'objets d'art sont tenues à un devoir de diligence particulière. Tenant compte de diverses déclarations et conventions des Alliés, émises et conclues pendant la Seconde Guerre mondiale (la Déclaration de Londres du 5 janvier 1943, les Accords de Bretton Woods du 22 juillet 1944, l'Accord Currie du 8 mars 1945, les lois du conseil de contrôle de 1945), le Conseil fédéral adopta, le 10 décembre 1945, l'arrêté précité (ACF relatif aux biens pillés), qui offrait aux personnes spoliées la possibilité d'exiger, jusqu'au 31 décembre 1947, la restitution des biens culturels qui leur avaient été volés, et ceci sans égard au fait que le possesseur actuel ait été de bonne ou de mauvaise foi. Il donnait en outre, à l'acquéreur (de bonne foi) tenu de restituer des biens volés, le droit de se retourner contre l'aliénateur et, à titre subsidiaire, le droit à une indemnisation par la Confédération si l'aliénateur de mauvaise foi était insolvable ou ne pouvait être poursuivi en Suisse. La Chambre des biens pillés du Tribunal fédéral, à laquelle l'arrêté du 10 décembre 1945 attribuait la compétence de connaître des plaintes en la matière, eut à se prononcer, lors de plusieurs procès, sur des actions en restitution. Les procès en restitution étudiés par l'auteur se distinguent par le fait que toutes les uvres d'art en cause furent restituées, soit par ordre de justice, soit de bon gré. Dans les actions récursoires intentées à l'encontre de marchands d'uvres d'art et à la Confédération, tant les acquéreurs que les commerçants furent mis au bénéfice de la bonne foi qu'ils invoquaient; la négligence des marchands ne fut prise en compte qu'à titre de motif d'atténuation du dommage lorsqu'il s'agissait de déterminer le montant de l'indemnité à la charge de la Confédération. Dans la seconde partie de son étude, l'auteur analyse les principes fondamentaux régissant la restitution d'uvres d'art (modèles de réglementation) tels qu'ils sont appliqués dans plusieurs pays étrangers. Il conclut son étude en soulignant que la Suisse n'a pas traité les demandes de restitution différemment d'autres Etats confrontés à une situation analogue. IV - L'activité commerciale des compagnies suisses d'assurances sur la vie sous le IIIe Reich. Aspects légaux et jurisprudence La première partie de l'étude expose les conditions juridiques qui encadraient l'activité commerciale des compagnies suisses d'assurances sur la vie en Allemagne, au temps de la dictature national-socialiste et après la fin de la guerre. Dans sa seconde partie, l'étude éclaire divers aspects qui permettent de porter une appréciation juridique sur l'activité de ces assureurs suisses en Allemagne. L'auteur concentre son analyse sur la conclusion et la transformation de polices libellées en monnaies étrangères et sur la confiscation des polices d'assurance-vie sous le IIIe Reich. Pour juger de l'activité des compagnies suisses d'assurance-vie sous le IIIe Reich, il importe de considérer quelles étaient les conditions juridiques qui encadraient leur activité. Un élément déterminant à cet égard est le droit de surveillance des assurances. L'activité des assureurs en Allemagne était régie, à cette époque, par la loi du 12 mai 1901 sur la surveillance des entreprises privées d'assurances et des caisses d'épargne-logement (Gesetz betreffend die Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmungen und Bausparkassen, ci-après VAG). Aux termes de cette loi, les compagnies d'assurances suisses étaient soumises, en tant qu'entreprises de portée suprarégionale, au "Reichsaufsichtsamt" (Office de surveillance du Reich); elles devaient en outre avoir à leur tête un "Hauptbevollmächtigter" (fondé de pouvoir principal), qui devait être un ressortissant allemand domicilié en Allemagne. L'étude montre que la législation allemande en matière de contrats d'assurance s'appliquait aux contrats conclus en Allemagne par des assureurs suisses. L'auteur observe que l'instabilité économique de l'Allemagne dans les années 1920 avait suscité une forte demande de polices d'assurance libellées en monnaies étrangères. Les assureurs suisses opérant en Allemagne furent donc confrontés à d'innombrables demandes de personnes qui voulaient conclure une assurance-vie libellée en francs suisses. Les assureurs suisses ont répondu à cette demande. La question sujette à discussion dans ce contexte est celle de savoir si et dans quelle mesure les sociétés suisses ont cherché délibérément à persuader leurs clients du fait que la somme prévue dans le contrat serait effectivement versée en monnaie étrangère quelles que soient les circonstances. Suite au décret de 1934 régissant les opérations sur devises, il n'y eut plus de devises disponibles pour payer les primes se rapportant aux polices libellées en monnaies étrangères. Il fallut alors transformer les polices existantes soit en assurances exonérées de primes, soit en assurances libellées en reichsmarks assortis d'un pourcentage en devises étrangères équivalant au montant des réserves de primes déjà constituées en devises. Après la transformation contractuelle des polices libellées en monnaies étrangères eut lieu, en 1938, la transformation légale: les assurances en devises étrangères qui existaient encore furent toutes transformées en assurances libellées en reichsmarks. L'auteur traite notamment la question de savoir si les compagnies suisses d'assurance-vie disposaient d'une certaine latitude juridique dans l'application pratique du droit allemand sur les devises. Il distingue deux situations: celle de 1934 et celle de 1938. Les assureurs n'auraient pas agi en contravention à la lettre de la circulaire de 1934 s'ils s'étaient contentés de proposer la transformation aux preneurs d'assurances, tout en cherchant des alternatives répondant mieux aux besoins des assurés. En 1938, la situation était fondamentalement différente: la loi sur la transformation impliquait impérativement la transformation immédiate des assurances libellées en devises étrangères en assurances en reichsmarks. En outre, l'auteur aborde la question suivante: les transformations étaient-elles conformes aux conditions contractuelles? Là aussi, il faut distinguer deux situations: en 1934, les assureurs n'étaient tenus que de proposer aux preneurs d'assurances la transformation de leurs polices en reichsmarks; si l'assuré n'acceptait pas cette proposition, le contrat d'assurance restait inchangé. En revanche, la transformation générale de 1938 fut exécutée par force de loi, si bien que la question de sa compatibilité avec les conditions contractuelles ne se posa pas. Dans le domaine des assurances, la forme la plus courante d'exploitation économique qu'ont subie les Juifs en Allemagne et dans les régions occupées fut la confiscation de leurs polices d'assurance sur la vie. Les autorités allemandes s'emparèrent des valeurs des assurances contractées par les Juifs en obligeant les compagnies d'assurances à ne plus verser les prestations et les valeurs de rachat aux assurés, mais directement aux services des contributions. Dans ce contexte se posent diverses questions de droit, que l'auteur analyse en évoquant trois affaires judiciaires:
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On peut se demander par exemple si les compagnies d'assurances n'étaient pas tenues, de par leur devoir de loyauté, de retarder à tout le moins leur versement. La constatation de la Cour suprême allemande en l'affaire Sulzbacher, à savoir qu'un assureur transgressait en tout cas son obligation contractuelle de loyauté s'il "versait trop docilement aux "Oberfinanzpräsidente" (les chefs des administrations fiscales régionales) les sommes qu'ils réclamaient sans avoir fait la moindre tentative pour les empêcher de confisquer la valeur de rachat de l'assurance", paraît en substance fondée.