:: Les éléments de doctrine

| A. L'EDUCATION, POURQUOI FAIRE ? LES OBJECTIFS | B. L'EDUCATION COMME DROIT TRANSVERSAL | C. LE ROLE DE L'ETAT | D. LE DROIT A L'EDUCATION ET LES DROITS CULTURELS | E. LA QUESTION ECONOMIQUE |

 Il s'agit ici de suggérer les éléments qui devraient apparaître dans une doctrine complète sur les droits éducatifs.

A. L'EDUCATION, POURQUOI FAIRE ? LES OBJECTIFS

1 / Les bénéficiaires de l'éducation

Quel est le sujet du droit à l'éducation? Eduque-t-on d'abord pour permettre à la société de reposer sur des membres compétents ou responsables ? Eduque-t-on d'abord pour permettre à l'enfant et à l'adolescent d'actualiser ses potentialités et de s'épanouir ? La question n'a rien d'académique : elle se pose sur le terrain de l'école, dès lors qu'il s'agit de réfléchir à un projet pédagogique, dans le but, par exemple, de créer une école. Nous l'avons vu, les instruments internationaux s'accordent sur le fait que la priorité réside dans la personne humaine, et donc dans le deuxième terme de notre alternative. Reste que la question n'est pas résolue pour autant, puisque l'épanouissement personnel ne peut se concevoir en dehors d'une intégration sociale harmonieuse et dans une société fonctionnant dans des conditions permettant à ses membres de s'épanouir. D'autre part, la question est rendue plus complexe encore par le fait que le sujet principal du droit est généralement une personne mineure, dépendant donc de son représentant légal. Il faut reconnaître que ce dernier problème n'est pas abordé de façon très explicite dans les instruments internationaux.

2 / Epanouissement personnel et développement des droits de l'homme

En analysant ce qui nous paraissait relever d'un consensus juridique en matière de droit à l'éducation, nous évoquions l'accord général sur la question de l'épanouissement personnel de l'élève.

L'épanouissement de l'élève, dans ce contexte, est évidemment lié au fait que les droits inhérents à sa dignité soient respectés pour lui, c'est-à-dire que les droits de l'homme soient respectés. Lui-même et ses responsables légaux deviendront conscients de ces droits dans la mesure où ces derniers auront été enseignés. C'est la raison pour laquelle de nombreux auteurs estiment que le droit à l'éducation et l'éducation aux droits de l'homme sont étroitement liés. La résolution de la Sous-Commission, citée plus haut, établit elle aussi ce lien.

Un spécialiste de la question, Manfred Nowak¹, intègre par exemple la question de l'éducation aux droits de l'homme aux éléments de consensus qu'il estime acquis.

Selon lui, tous s'accordent à ce que l'éducation :

a) permette à l'homme de développer librement sa personnalité et sa dignité,
b) lui permette une participation active à la vie sociale dans un esprit de tolérance,
c) respecte les parents, les valeurs nationales et le souci de l'environnement,
d) contribue au développement des droits de l'homme.

Même si d'autres auteurs souhaitent traiter séparément la question du droit à l'éducation et celle de l'éducation aux droits de l'homme, on peut toutefois affirmer qu'un lien existe entre les deux thèmes et que la doctrine en cours d'élaboration devra veiller à bien articuler ces aspects entre eux.

Perspectives ouvertes par le rapport Delors Dans la réflexion sur les objectifs de l'éducation, le Rapport de la Commission Internationale sur l'Education pour le vingt et unième siècle propose des pistes intéressantes : "Pour répondre à l'ensemble de ses missions, l'éducation doit s'organiser autour de quatre apprentissages fondamentaux qui, tout au long de la vie, seront en quelque sorte pour chaque individu les piliers de la connaissance : apprendre à connaître, c'est-à-dire acquérir les instruments de compréhension; apprendre à faire, pour pouvoir agir sur son environnement ; apprendre à vivre ensemble, afin de participer et de coopérer avec les autres à toutes les activités humaines; enfin, apprendre à être, cheminement essentiel qui participe des trois précédents. Bien entendu, ces quatre voies du savoir n'en font qu'une, car il existe entre elles de multiples points de contact, de recoupement et d'échange."2 Un des mérites de cette réflexion est de bien tenir l'équilibre entre la dimension personnelle de l'éducation et son retentissement social. Nous ne pouvons présenter ici toutes les conséquences intéressantes que tire la Commission Delors de cette quadruple conviction. Signalons simplement que la Commission note clairement que la concrétisation de tels objectifs passe nécessairement par une politique d'enseignement souple et pluraliste. A partir du moment où la personne humaine est au centre du débat, son éducation ne peut plus être menée à bien dans un système rigide et monocolore. La prise en compte de la personne humaine implique, de facto, l'ouverture au pluralisme et au respect des différences.

B. L'EDUCATION COMME DROIT TRANSVERSAL

Dans le jargon des droits de l'homme, on parle volontiers des droits de première génération dès lors que l'on évoque les droits contenus dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et de droits de 2ème génération pour ceux contenus dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Aujourd'hui se profile, soit dit en passant, une troisième génération de droits: les droits de solidarité.

L'expression "transversalité du droit à l'éducation" signale le fait que ce droit est contenu à la fois dans le corpus des droits de première et de seconde génération. Il faut savoir aussi que le droit à l'éducation n'est pas le seul droit transversal : nous verrons plus avant que les droits culturels, par exemple, possèdent aussi cette caractéristique. Ainsi, tout le travail qui va être mené sur la question de la transversalité du droit à l'éducation pourra servir à une réflexion analogue dans d'autres domaines.

1 / La dimension sociale du droit

Le droit à l'éducation figure donc dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. A ce titre, il est, selon Nowak, basé sur une philosophie "qui soutient l'idée que les droits de l'homme ne peuvent être garantis que par une action positive de l'Etat. Par conséquent, ce droit oblige les Etats à développer et maintenir un système d'écoles et d'autres formes d'institutions éducatives pour assurer l'éducation à chacun, si possible gratuitement. Comme le droit au travail (le droit social fondamental) et le droit à un niveau de vie adéquat (le droit social le plus exhaustif), le droit à l'éducation est considéré comme l'un des moyens les plus importants dont l'être humain a besoin pour développer sa personnalité."

Sur le terrain concret de l'éducation, il est vrai que la tendance actuelle est d'exiger toujours davantage de l'Etat, et notamment des moyens financiers. La revendication dans ce domaine porte souvent sur les seuls moyens financiers, avec l'illusion que les problèmes éducatifs relèvent prioritairement de l'économie. Il serait facile de montrer, mais cela nous mènerait trop loin, que la réussite éducative, conçue selon les critères évoqués plus haut, ne dépend que très secondairement des moyens pécuniaires.

On peut citer ici une étude menée en Suisse, où l'injection massive d'argent dans un système éducatif s'est avérée totalement inutile, sinon pour mettre à jour le fait que les problèmes supposés solubles en francs relevaient en vérité d'une tout autre dimension. "On sait mieux aujourd'hui qu'il ne suffit pas d'augmenter les ressources du système pour lutter efficacement contre l'échec et l'inégalité.[…] Si le constat permet de dire que l'accroissement des ressources ne suffit pas, il ne permet évidemment pas de dire qu'il n'est pas nécessaire. C'est l'usage des ressources qu'il faut interroger, la méthode de mise en uvre.[…] L'évaluation se veut ici formative. Dans ce sens, même si elle peut paraître coûteuse, l'expérience est positive : pour l'avoir faite, on a aujourd'hui la démonstration que cette stratégie ne suffit pas."4

Reste que le droit à l'éducation possède indubitablement une dimension sociale et la réflexion à venir devra nécessairement préciser la doctrine pour savoir ce qui est réellement exigible de l'Etat et définir ce qui relève d'autres instances.

2 / La dimension liberté du droit

Le droit à l'éducation est aussi un droit de première génération. Si "la réalisation du droit à l'éducation exige un effort de la part de l'Etat pour rendre l'éducation possible et accessible (et) implique des obligations positives de la part de l'Etat,[…], il y a aussi la liberté personnelle des individus de choisir entre une éducation organisée par l'Etat ou une éducation privée, qui peut être traduite, par exemple, en termes de liberté des parents d'assurer l'éducation morale et religieuse de leurs enfants, selon leurs propres croyances. A partir de là, provient la liberté des personnes physiques ou morales d'établir leurs propres institutions éducatives. Voilà pour l'aspect liberté."⁵

Le droit à l'éducation est généralement étudié sous son aspect social. Même lorsque est évoquée la liberté des parents, on sent toujours une certaine réticence à tirer la pleine conséquence de cette dimension. Ainsi, par exemple, lorsqu'on précise que les parents ont la liberté de choisir des établissements autres que ceux des pouvoirs publics, mais en ajoutant que l'Etat peut établir des normes éducatives pour les établissements dits "libres", on comprend qu'il y a là, pour le moins, matière à interprétation. Dès lors, en effet, que ces normes deviennent trop contraignantes, les parents ont alors le choix entre des établissementsqui font tous la même chose. Evidemment, la dimension-liberté du droit perd alors toute consistance.

La réflexion de Delbrück mérite ici d'être entendue : "On trouverait difficilement une référence explicite à la valeur de l'éducation en général en ce qui concerne l'exercice de la liberté individuelle comme étant la base d'une vie socialement responsable dans une société libre. Assurément, les termes de l'article 13 du PIDESC6, stipulant que 'l'éducation doit mettre toute personne en mesure de jouer un rôle utile dans une société libre' se rapprochent de cet aspect fondamental de l'éducation. Mais la formulation semble avoir encore une certaine connotation '"instrumentale" puisqu'elle parle d'un 'rôle utile' dans une société libre, et ne fait pas allusion à l'individu comme sujet central, mais évoque plutôt des collectivités par des expressions comme 'toute personne' (anglais: all persons) et 'société'. De ce point de vue, il semble que le droit à l'éducation doive être interprété uniquement en termes de droit social avec l'obligation pour l'Etat de pourvoir aux besoins éducatifs et, en exerçant ce droit, de soumettre l'enfant à une éducation obligatoire (au moins au niveau élémentaire). Mais là n'est peut-être pas le dernier mot sur le sujet. La question qui doit se poser est de savoir si le droit à l'éducation est aussi lié à la protection de la liberté individuelle, c'est-à-dire à la conception classique des droits de l'homme comme semble le suggérer la référence aux instruments des droits de l'homme, analysés ici sous l'aspect des objectifs de développement de la personne, de la tolérance et du respect des droits de l'homme."7

3 / Articulation liberté d'enseignement et droit à l'éducation

Cette dernière réflexion permet d'affirmer que le droit à l'éducation est un droit à bénéficier d'une éducation choisie par les parents, à l'intérieur d'un "cadre de responsabilité et d'équité constituant le rôle essentiel mais limité de l'Etat". (Charles Glenn)

Sur le terrain concret de la liberté d'enseignement, il n'est pas exagéré d'affirmer que le rôle de l'Etat constitue souvent une véritable pierre d'achoppement :

"Si les parents avaient la liberté de choisir, qu'adviendrait-il du rôle de l'Etat ?
Le rôle de l'Etat n'est-il pas d'assurer la cohésion sociale ?
Le choix des parents ne conduit-il pas à un démantèlement de l'éducation ?
L'école d'Etat n'est-elle pas la garantie de l'égalité des chances ?"

Toutes ces interrogations posent la question des rôles respectifs de la société civile et de l'Etat en matière éducative. La réflexion que les instances internationales auront ici à mener portera donc sur l'articulation entre les droits et les devoirs de l'Etat et du citoyen dans le domaine de l'éducation. Et l'une des principales difficultés est certainement de définir une doctrine universelle, fondée sur les droits de l'homme, en la distinguant de ce qui, dans un système éducatif donné, relève de la légitime différence culturelle.

C'est, finalement, toute la question de la transversalité du droit qui est posée. Si, très schématiquement, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques consacre la liberté de choix et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, les devoirs de l'Etat, on ne saurait oublier que les deux textes renvoient explicitement (art. 46 resp. 24) à l'ensemble des normes de la Charte des droits de l'homme:

"Aucune disposition du présent pacte ne doit être interprétée comme portant atteinte aux dispositions de la Charte des Nations Unies […]"

Autrement dit, on ne peut se prévaloir d'une génération de droits de l'homme contre une autre. Dans le domaine qui nous occupe, on ne saurait revendiquer la liberté éducative en niant que l'éducation est aussi exigible de l'Etat. Inversement, cette exigibilité ne saurait faire oublier les droits fondamentaux des familles et la liberté éducative.⁸

C. LE ROLE DE L'ETAT

Dès lors, le terrain est prêt pour une redéfinition du rôle de l'Etat dans notre domaine. Il ne s'agit pas, évidemment, de développer ici une pensée dialectique qui oppose les droits du citoyen aux prérogatives de l'Etat, mais bien d'imaginer de nouvelles synergies.

Dans ce domaine spécifique de la transversalité des droits de l'homme, nous estimons utile de prendre en compte les distinctions intéressantes apportées par Fons Coomans. S'inspirant de la réflexion de A. Eide sur les droits à l'alimentation ainsi que des Principes de Limbourg et des Principes de Maastricht, Coomans assigne à l'Etat, en matière d'éducation, la triple obligation de "respect", de "protection" et de "plein accomplissement du droit" :

"Le premier niveau est l'obligation de respect. Cette obligation interdit à l'Etat lui-même de violer les droits et libertés reconnus. Cela veut dire que l'Etat doit s'abstenir de s'immiscer dans l'exercice de tels droits ou de telles libertés tout comme il doit s'abstenir de les restreindre. Le deuxième niveau est l'obligation de protection, qui exige de l'Etat qu'il prenne des mesures législatives et autres pour éviter et interdire les violations des droits et libertés individuels par des tierces personnes. Le troisième niveau concerne l'obligation du plein accomplissement du droit. Cette obligation peut être caractérisée comme une obligation de programme et implique une vue à long terme. En général, cela nécessite un apport financier qui ne peut être le fait des seuls individus. Cette typologie d'obligations est applicable aux droits économiques, sociaux et culturels aussi bien qu'aux droits civils et politiques. Elle démontre que la réalisation d'un droit particulier nécessite à la fois l'abstention et l'intervention de la part du gouvernement."⁹

Il nous apparaît que cette clé de lecture pourrait être extrêmement fructueuse dans l'élaboration d'une doctrine du droit à l'éducation respectant à la fois la dimension liberté et la dimension sociale.

L'Etat a donc l'obligation de respecter les libertés individuelles. Dans le domaine éducatif, les choix essentiels doivent être faits par les parents et l'Etat ne peut se prévaloir d'une incompétence supposée de ces derniers pour leur confisquer des prérogatives consacrées par les droits de l'homme.

L'obligation de protection établit un important "garde-fou" par rapport à la crainte, souvent exprimée, de voir des groupes de pression, des sectes ou des lobbies de toutes sortes prendre le contrôle de certaines écoles. L'Etat veille ici à ce que le citoyen libre et responsable ne soit pas trompé dans ses choix éducatifs et qu'il dispose d'une information objective et complète.

Enfin, l'obligation du plein accomplissement du droit, comme les autres niveaux d'obligation, relève du principe de subsidiarité et contraint l'Etat à intervenir là où les individus ne peuvent manifestement agir seuls. Il s'agira, pour l'essentiel, des questions liées au financement de l'éducation.¹⁰

D. LE DROIT A L'EDUCATION ET LES DROITS CULTURELS

On aura compris que tout ce qui vient d'être dit de la dimension liberté et de la dimension sociale du droit à l'éducation peut être dit également des droits culturels et sans doute plus encore pour les droits culturels puisque qu'ils sont explicitement mentionnés comme faisant partie de la seconde génération des droits de l'homme (droits économiques, sociaux et culturels). Comment, pourtant, limiter les droits culturels à cette deuxième génération de droits et ne pas les relier aussi à la question des libertés fondamentales, telles que libertés de conscience, d'opinion, d'expression, de création, de communication, qui ,elles, relèvent des droits civils et politiques ? Mais il y a plus ! A considérer les droits culturels simplement en tant qu'ils sont exigibles de l'Etat, on réduit la culture – et l'éducation qui est une condition de l'accès à la culture - à un simple bien de consommation¹¹. Et ainsi réduite à un bien de consommation exigible de l'Etat, la culture perd la source même de son dynamisme qui réside dans la participation, l'engagement et donc de la liberté des acteurs. Plus fondamentalement encore, et de manière parallèle à la question du droit à l'éducation, la culture est par excellence porteuse de diversité, de pluralisme et l'on sait qu'une prestation étatique tend spontanément vers l'uniformité. Toutes ces réflexions ne peuvent être ignorées si l'on veut faire progresser le droit à l'éducation.

Inversement, tout ce qui sera élaboré dans les commissions onusiennes sur le droit à l'éducation aura d'inévitables retentissements sur le progrès des droits culturels. C'est dire, une fois de plus, l'importance de l'enjeu.

E. LA QUESTION ECONOMIQUE

Nous l'avons dit plus haut : on ne saurait réduire la question de l'éducation à une affaire d'argent. Payer n'est pas éduquer et tout enseignant peut affirmer, avec Jean Bodin, qu'en ce domaine, "il n'est de richesses que d'hommes".

Il n'en demeure pas moins que la question du financement de l'éducation relève aussi de la justice et donc des droits de l'homme. Si le financement de l'éducation n'est pas la première question à aborder, il devra néanmoins faire l'objet d'une attention précise, puisqu'il est des formes de financement qui permettent l'exercice effectif d'un droit et d'autres qui en empêchent l'exercice. C'est typiquement le cas de la liberté et du financement d'établissements scolaires autres que ceux des pouvoirs publics, selon une problématique connue dans de nombreux pays qui cherchent de nouvelles voies dans ce domaine

Au delà de ces aspects techniques, nous nous rallions volontiers à la réflexion de nombreux auteurs, dont, par exemple, Jacques Delors, lorsqu'ils souhaitent renverser la logique de la réflexion dans ce domaine en considérant les sommes dépensées pour l'éducation comme des investissements plutôt qu'au seul chapitre des dépenses¹². Les économistes mesureront ici le retour sur investissement de l'éducation, même s'il faut rappeler avec la dernière énergie que le droit à l'éducation n'a pas à être analysé sous le seul angle de la rentabilité économique. Si l'on reprend la formule de Charles Glenn déjà évoquée, à savoir que le rôle de l'Etat consiste en l'établissement d'un cadre de responsabilité et d'équité, on pourra facilement distinguer, dès lors que l'on réfléchit à la question du droit à l'éducation, à la distinction entre financement et prestation de l'éducation. En termes clairs, nous en appelons à un financement orienté vers le sujet –l'élève- plutôt que l'objet – l'école- , la prestation pouvant fort bien, et sous certaines conditions cadre, relever de la société civile.¹³

Contrairement à certaines idées reçues, tout ne reste pas à faire dans ce domaine. De nombreuses solutions nouvelles pour le financement de l'éducation ont été déjà largement élaborées, et plusieurs expérimentées¹⁴. Le caractère encore marginal de telles expériences tient d'une part à des lacunes en matière de doctrine générale sur le droit à l'éducation et d'autre part au fait de l'habitude, ancrée depuis longtemps, de s'en remettre à la seule responsabilité de l'Etat pour le financement et la prestation éducative.
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¹ The Right to Education, in EIDE and allii, Economics, Social and Cultural Rights, M. Nijhoff, 1995, p 196-197.
² J.Delors, Op.Cit. Chapitre 4.
³ Op.Cit. p 196, notre traduction.
⁴ Walo Hutmacher, Quand la réalité résiste à la lutte contre l’échec scolaire, DIP Genève, 1993, p 147-148
⁵ Fons Coomans, Clarifying the Core Elements of the Right to Education, in The Right to Complain about Economic, Social and Cultural Rights, Netherlands Institute of Human Rights, SIM No 18, Utrecht 1995, p 12, notre traduction.
⁶ Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.
⁷ Jost Delbrück, The Right to education as an International Human Right, P 100, notre traduction.
⁸ "Le principal problème juridico-constitutionnel qui paraît se poser au régime juridique de l'enseignement est précisément une certaine relégation ou réduction de la valeur première et incontournable de la liberté dans ce domaine, réduction supposée être le prix qu'il faut payer à la garantie de l'autre dimension constitutionnelle du droit de tous à l'éducation: sa dimension prestation. " ( J.L. Martinez Lopez-Muñiz, El art.27 de la Constitutión: Análisis de su contenido. Doctrina jurisprudencial. Tratados internacionales suscritos por España, in Aspectos juridicos del sistema educativo, Consejo General des Poder Judicial, 1993, p.19, notre traduction)
⁹ Fons Coomans, Op.Cit. page 23, notre traduction.
¹⁰ Sur la question du rôle de l'Etat dans ce domaine, cf. le Rapport sur le Développement dans le Monde, l'Etat dans un monde en mutation, Banque Mondiale, Washington, 1997.
¹¹ "La culture-bénéfice est effectivement l'objet d'un droit ordinaire, alors que l'objet d'un droit de l'homme est autre: il implique, pour correspondre à l'universalité spécifique des droits de l'homme, une cohérence profonde avec la nature du sujet, une proximité ontologique. Celle-ci est reconnaissable dans le fait que l'existence-même du sujet est mise en cause par le non-respect d'un de ces droits. En termes simples, les droits à la culture ont généralement été pris comme des droits ordinaires (à la jouissance d'un bien), et non comme des droits de l'homme (à exister)." (Patrice Meyer-Bisch, Les droits culturels, une catégorie sous développée de droits de l’homme, Editions Universitaires, Fribourg, Suisse 1993, p 21. )
¹² ...en précisant que nous en appelons ici à un nouvel état d'esprit mais qu'il ne nous appartient pas de proposer des solution comptables, au sens technique du terme. Sur cette question, Cf. Livre Blanc, Op.Cit. p 73
¹³ Cf l'étude effectuée par la Chambre de Commerce de Bâle (Suisse), Mehr Freiheit im Basler Schulsystem, Juin 1995.
¹⁴ Des solutions concrètes existent, comme on s’en convaincra à la lecture des actes de la Journée d’études sur le financement de l’éducation en Europe, OIDEL, Genève (Suisse),1998. Sur cette question, on se référera avec profit à l’étude de Bruno Mascello, Elternrecht und Privatschulfreiheit, Schweizerisches Institut für Verwaltungskurse an der Hochschule St-Gallen,1995 (en allemand)